官员权责考

韩永

日前，中央纪委研究室主任李学勤接受《人民日报》专访，在谈到反腐倡廉责任制落实情况时，他说：“我们经常听到某个行政首长因为重大安全事故被追究责任，但很少听说有哪个地方的党委书记或者纪委书记，因为党风廉政建设责任制落实不力而被追究责任的。”对这句话的解读提出了一个问题：被视为“政”口的安全领域的问责，党委书记就能置身度外？

先看一下安全事故中的问责现状。据《中国新闻周刊》统计，2013年上半年，中国共发生了29次死亡人数在10人以上的安全生产事故。在这29次事故的处理中，21起公布了官员被问责情况。在这21起公布了官员问责情况的事故中，被问责官员中级别最高者为书记的有两起，为行政一把手的有10起，另外9起则为行政副职（有两起级别最高的被问责者为同一人）。

从这个统计能够看出，在重特大安全事故中，书记被问责的比例远远低于行政正职和行政副职，其被问责的官员级别也远远低于后两者。

从表面上看，这似乎是依法问责的结果。在中国的党政分工中，安全被划分到政口管辖，行政首长是安全事故的第一责任人，通常由一位行政副职分管该领域。两者与安全领域的行政主管部门一起，构成了安全领域的权责共同体。出现可以归责于主管部门的安全事故，本应由这三者承担责任，而不应归咎于并不主管也不分管此事的党委书记。

但在中国现实的决策体制下，既不主管也不分管安全事务的党委书记，却在这一领域的决策中拥有很大的发言权。按照规定，一个地区的重大决策，都要在常委会上通过。而常委会的决策权，往往在很大程度上掌握在书记手中。

这就造成了一种权力与责任的不平衡：有的书记拥有实际的权力，却不用承担法律上的责任；这份责任，可能由实际上并不拥有决策权的行政负责人承担了。

这一逻辑，也可以推广到其他领域。多位受访地方官员说，虽然书记的主管领域只有“组（组织部）宣（宣传部）统（统战部）”，但他几乎在所有重大问题的问题上，都拥有发言权。这导致权责不平衡的情况在很多领域表现出来。

当然，从书记转移出去的责任风险，并不一定真正落在其他官员身上。一位处级官员向记者透露，很多的官员问责，事实上并不是“该问者尽问”，而是“问责最小化”，即不是按照应该承担的责任大小和担责群体来问责，而是在能过关的前提下“大事化小，小事化了”：一个临时工能够承担的责任，就不会动正式工；一个科级干部能够承担的责任，就不会动处级干部，而不管后者是否应该承担责任。

这一问责方式的后果，是该问者不问，或者是该重问者轻问。这是在制造新的权责失衡。

要改变这一现状，首先得清除法外权力，尤其是消除权力“潜行”的可能性。其次在权责对等方面亦应作制度安排。