合肥经济圈田园城镇化发展路径

马怀礼

(安徽省《资本论》研究会，安徽 合肥 230031)

2011年4月8日，《中国省会经济圈蓝皮书——合肥经济圈经济社会发展报告》在合肥首发，人们形成了合肥经济圈概念。合肥作为安徽省省会城市和江淮之间的最大城市，有责任、有义务同时也有能力在安徽省新型城镇化发展进程中，推进合肥经济圈田园城镇化的发展。

一、形成新型城镇化理念

新型城镇化的实质就是以人为核心的城镇化。

我国的国情要求我们必须走新型城镇化道路，即以人为核心的城镇化。一是我们是社会主义国家，我们不应该也不允许出现像拉美国家“贫民窟”遍布的城市化；二是即使我国的城镇化率达到70%的时候，也还有近5亿人居住在农村，国家必须在城镇化过程中，让居住在农村的人们也要过上像城市人一样的生活，这意味着中国的城镇化含有农村城镇化的内容。因此，中国的城镇化不单要解决农村人口向城镇转移的问题，还要同时解决大批的农村居民的城镇化问题。

中国的城镇化，表现为中国经济社会的全面发展及转型，目的是为人民创建安居乐业、幸福康乐的生活。这种转型不仅涉及城镇原有居民和农民工进一步城镇化的问题，也涉及农民生产和生活方式的转变以及农村经济社会结构和管理服务方式转变等问题。

因此，中国的城镇化应表现为：（1）城镇规模适度扩大，城镇产业、事业、环境结构合理，社会和谐，居民生活安康。（2）农村人口的城镇化、农村居民点的城镇化。这既有农村人口由农村向城镇集中变为市民的含义，也有在农村务农的居民过上像城里人一样的生活的含义。（3）农业生产方式的工业化，即用现代工业的科学技术和管理理念武装农业，农业密切、高效地融入现代市场分工体系之中，农民具有现代产业工人一样的素质，务农者可以获得过上小康生活的收入。（4）形成布局合理和可持续发展的交通便利及信息通畅的城、镇、村居民点的网络体系，城乡二元结构逐渐演化为城乡一体化结构。 它的出发点和归宿都是中国人民的幸福生活。这才符合李克强总理提出的“以人为核心的城镇化”的理念。

田园城镇化适合这种理念的要求。田园城市理论，1898年由英国学者埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）在其著《明日：一条通向真正改革的和平道路》首先提出。他认为城市应该建设一种城乡结合，兼有城市和乡村优点的理想城市，即“田园城市”。在城市的发展上，他强调把城市与外围乡村当作一个整体来分析，对资金来源、土地分配、城市财政收支和田园城市的经营进行科学管理，使城乡协调发展。

二、合肥经济圈田园城镇化的战略构架

按照“以人为核心的城镇化”和“田园城市”的理念，这里提出合肥经济圈田园城镇化发展的“两环两圈两切”的战略构架。“两环”，即合肥城区到肥东、肥西、长丰区域范围为一环，在“十二五”和“十三五”期间实现同城化；合肥城区到淮南、六安、桐城、巢湖市（县级市）、庐江县等为二环，在“十三五”和“十四五”期间实现同城化。“两圈”，即合肥城区到三县城区之间留下10公里左右的田园圈；三县城区到三市城区留下15公里左右的田园圈。“两切”，即合肥经济圈区域在实现城镇化过程中，与沿淮城市群和皖江城市带协调发展，争取在“十四五”期间，形成一个北“切”淮河、南“切”长江的大区域城市群 （将淮河和长江类比经济圈的两条切线），即形成江淮城市群。

三、合肥经济圈田园城镇化发展的主要路径

（一）提高合肥市城市首位度

1.城市首位度的意义

城市首位度理论最先由马克·杰斐逊提出，一般是指一个国家或地区最大城市与第二位城市的人口规模之比①。对于一个城镇体系而言，城市首位度越高，首位城市在城镇体系发展中越处于主导地位，凝聚力越高。合肥市在合肥经济圈区域中属于首位城市，合肥人口是六安人口的1.33倍（撤销巢湖市后的数量比）。如用城镇人口之比来做首位度，合肥的城市首位度指数为2.39。研究者认为首位度大于2又小于4的属中度首位度水平，大于4的属于高度首位度水平。这样看来，合肥市在合肥经济圈各城市的首位度只是中下等。因此，合肥要成为较有影响力的首位城市，还需努力。

2.合肥可以成为经济圈内名副其实的高首位度大城市

合肥作为经济圈内的最大城市，②有条件成为高首位度城市。合肥市居皖之中，是安徽省的省会城市，有良好的区位优势；经济在全省目前实力最强，有相当的影响力；合肥是安徽的科教中心，科技水平高于经济圈内其他城市；合肥市有很强的人口承载能力，有发展成为特大城市的潜质；合肥市被评为“全国园林城市”之一，有条件推动经济圈内的田园城镇化发展进程。

合肥市已具备了成为高首位度城市的基础。一旦在经济、科技、文化等方面有更大一步的发展，与圈内各城市的通勤时间缩短到一定的程度，实力必将会强大到成为可以顺利推进经济圈同城化发展的名副其实的龙头。

3.加快合肥首位城市建设

第一，扩张外延量。近几年，合肥滨湖新区和合肥北城区建设步伐的加快，合肥城市建成面积正在不断扩大。作为一个新兴的现代化大城市，进一步提升合肥在全省经济社会发展的首位度，外延扩展是必然选择。合肥更应该利用代管巢湖市的机遇，把巢湖市及环湖建设成经济圈内的“大田园”。科学规划，把肥东、肥西、长丰、庐江等县城发展为卫星城。这样既可以在较短的时间内扩张外延量，又可以避免大城市病。

第二，实施二、三产业“加速驱动”。2010年合肥的第二、三产业占经济总量的比重为95.1%（第二、三产业分别占53.9%和41.2%），可以说合肥就是非农产业的市了。因此，合肥产业发展的重点是其二、三产业 （当然不能忘记农业的现代化发展）。国外发展经济学家认为，第二产业占比到55%左右，就基本稳定并显现趋于下滑的趋势。照这样来看，合肥的第二产业已接近54%，似乎快到拐点了。这表明合肥必须充分重视第二产业的结构调整，把主要精力放在发展高科技工业上，从质量层次上突破而实现高层次上的量的增长，这样才能更显示出合肥首位度很高的核心城市的风采。这个过程，必然要求第三产业从广度和深度上跟随发展。因此，在第三产业结构调整中，大力发展高科技含量的、现代化程度高的、满足人们提高幸福生活指数第三产业，实现第三产业结构的升级转型。

第三，提高吸引人的能力。城镇规模的扩大除了产业支撑外，还要有人的支撑。合肥目前是大城市，按照安徽省和合肥市本身发展的趋势，可以成为特大城市。特大城市目前的衡量标准还是城镇人口的数量。因此如何扩充人口的数量是合肥市应当考虑的重要问题。扩充人口的数量，一是靠充分的就业机会，二是靠较为易得的住房，三是靠完善的城市功能给居民提供舒适的人文社会和自然环境。合肥目前这些条件尚好；在实现田园城镇化的过程中，这些条件将会更好。

第四，提高合肥城镇化的质量。在量的扩张的同时必须提高质量，否则，推进新型城镇化发展的目的难以实现。合肥市近两年被评为生活最幸福的城市。这表明合肥市的城镇化质量总体上是较好的。但这只是短期的横向比较，要与人们长期过上幸福康乐生活的水平相比，还有很大的距离。所以，合肥市应当扎扎实实地做好“第三”里面说的三点，以保持荣誉，提高城镇化质量水平，增强龙头作用。

（二）搞好合肥经济圈各城市同城化发展布局

1.已制定的城市空间体系布局战略

《合肥经济圈城镇体系规划（2008—2020年）》中确定的目标就是形成“一区、五轴、三带、多组团”的城镇空间布局结构体系。 “一区”是指由合肥市中心城区、淮南市中心城区、六安市中心城区、巢湖市中心城区、桐城市中心城区以及环巢湖地区等组成的城镇密集区。“一区”是凝聚合肥经济圈区域经济社会发展的“心脏”。“五轴”是构筑合肥经济圈区域发展的“骨架”。“五轴”是指东西向合巢芜发展轴、合宁发展轴、合六发展轴三条，南北向合桐安发展轴、合淮蚌发展轴两条。“三带”是形成合肥经济圈区域发展的“动力”，是指沿江发展带、沿淮发展带和环巢湖发展带。“多组团”是指建设合肥经济圈区域发展的“支点”，是指支撑合肥经济圈经济发展的功能组团。一是强化城镇组团联系；二是建设快速交通系统；三是提升泛巢湖旅游知名度。

2.“两环两圈两切”战略

“两环两圈两切”田园城镇化战略，与《合肥经济圈城镇体系规划（2008—2020年）》的空间布局战略相比，只是更宏观一些的合肥经济圈“同城化”空间布局战略，二者相辅相成。

“两环两圈两切”的主旨是在合肥经济圈“同城化”发展过程中，突出以人为本，避免大城市病，形成中国最美城市群。利用合肥大城市的极化与扩散效应，打造以合肥城区为中心，以100公里为辐射半径，以高速轻轨为城际通道，按两个大环分别实现合肥城区与长丰、肥西、肥东三县以及合肥与淮南、六安、桐城、巢湖、庐江等市县大区域内的同城化发展。

实施策略是：以合肥市区为核心，逐步实施“两环两圈两切”战略。第一环是以三县县城为卫星城，以轻轨连接，设定为10~15分钟通勤的同城化内环；第二环是以淮南、六安、桐城、巢湖、庐江五市县的城镇化发展，以轻轨连接，设定30分钟通勤的同城化外环。这里所谓的“环”，是按照“大田园城市”观点设计的，即合肥城区与三县县城区之间的空间区域为内环，这里要保留直径15公里左右的田园，为第一个田园圈。在第一环与淮南、六安、桐城、巢湖、庐江五县市之间再留下15公里左右的田园，为第二个田园圈。田园圈内发展现代生态、休闲、城市食品链农业，作为城市群的农产品、生态补偿和休闲放松环境的供给基地。这称为“两圈”。从时间上看，可安排两大阶段，大约需要三个五年规划期。两环形成的基本条件之一是30分钟以内的快速通道（见示意图）。因为半小时左右的距离，较容易实现合肥与经济圈范围内的城市之间的住房、经济、文化、生态、交通等同城化；上班、生活、休闲就能真正在一个“城市”里了，既可以避免合肥市的大城市病，又可以带动“两环”内区域的新型城镇化发展。这样，整个经济圈内的生产、生活环境将会实现可持续性的优化，“田园”式的城镇化也就形成了。

在第二环形成的过程中，将合肥经济圈同城化区域的影响向北延伸到淮河，向南延伸到长江，即所谓的北切淮河、南切长江（用一个圆切两条线作比喻）的“两切”。这可能是“十三五”、“十四五”的事。一旦这个事实出现后，江淮城市群也就是现实了。这时也是安徽省新型城镇化的实现。

“两环两圈两切”的田园城镇化战略有以下五点好处：一是利于各市在统一的同城化规划下发挥各自的发展积极性；二是尊重合肥市优先在辖区内发挥自我发展的主动性；三是既利于合肥经济圈同城化发展（这是关键的目标），又利于合肥经济圈对全省城镇化发展起更大的推动作用；四是既利于大城市的发展，又利于事先预防“大城市病”后果的产生；五是利于实现城镇化最终目的：全面提高人民的生活水平。

示意图：合肥经济圈城镇化两环两圈示意图

3.创新产业布局

在“两环两圈两切”格局形成的过程中，合肥市经济结构也应适当调整。在这个过程中，合肥市的第二产业的占比可能会超过55%，则第三产业应当是合肥市在此过程中侧重发展的产业。第三产业的扩充和上层次，将会产生更为良好的城市服务功能。顺应这种趋势，及早规划好第三产业的发展规划，将对合肥市经济和社会发展，有重大促进意义。

（三）构建快速的一体化交通体系

构建合肥经济圈快速的一体化交通运输体系，是改善投资环境、繁荣地区经济、加快产业结构的优化升级、实现“两环两圈两切”战略、促进同城化的基本条件。合肥经济圈应当以城际快速交通系统建设为重点，加强对道路交通体系的组织、建设和管理，全面提升综合运输能力，提高快捷性和便利性。尽快形成“内环”10~15分钟“生活圈”、“外环”的“半小时生活圈”交通条件和服务体系，为经济圈的同城化创造坚实基础。

（四）推进通信一体化建设

合肥经济圈同城化，就要使居民感觉像处在同一个城市里一样。除了交通，通讯也是必要条件。现阶段先实现电信网、互联网和广播电视网“三网融合”。以合肥为中心，统筹区域规划，共建“三网融合”的服务平台，实现区域内所有用户互联互通。未来几年，合肥经济圈要实现区域内网络、移动收费的统一，固定电话号码统一，构建“随时、随地、随需”的信息网络体系。

（五）协调农村土地和劳动力流转

在合肥经济圈加快城镇建设和新农村建设的过程中，必须妥善解决土地流转和农村剩余劳动力转移两大问题。

同城化发展本身就含有土地和人力资源的统一规划与利用问题。经济圈同城化发展，从人的流动看，既会有其他各市县人口流入合肥市的可能，也会有合肥市人口流入其他各市县的可能。因为随着同城化和人们的生活水平提高，经济圈内的资源肯定是会朝着市场机会和生态环境更好的地方流动。这就要求经济圈内各市应该放开眼界，允许圈内资源相互流动。这当然包括土地和劳动力的流动。只要尊重互赢、协调、友善的原则，此事应当较好解决。

（六）完善经济圈健康统一运行的政策支持体系

1.建立行政协调机制

合肥经济圈内各市应根据同城化发展的需要，建立健全经常性的联系制度和协调机制，拆除行政区划、行政级别上的“围墙”，实现发展规划一体化，人才、信息、物资等要素无障碍流通，城市职能互补，形成一个大、中、小城市和镇、村体系健全、分工协作和利益共享的经济圈。

2.进一步放宽人口进入城镇入户的条件

圈内各市之间可试行统一的城、镇、村入户条件，鼓励、接纳有固定住所和相对稳定职业或有合法收入来源的人员，在经济圈范围内自由进入城、镇、村落户；淡化城乡户籍和行政区划差别，为加快推进城镇化营造良好的服务环境和条件。

3.建立统一的融资机制

经济圈内各市，鼓励和引导社会各类资金相互融通，按照协商好的利率进行自主投资，实行统一的市场经营和管理政策。同时，经过协商，设立支持实力较弱的市、小城镇建设发展的专项基金，以市场经营方式运作，在平等互利的前提下，实现必要的倾斜性支持发展政策。

4.建立统一的社会保障体系

经济圈内各市，逐步推行统一的社会保障制度，解决养老保险、医疗、就业、子女教育等方面实际问题。凡符合条件的流入人口，随着同城化发展的进度，分阶段逐渐做到一视同仁地享受社保，真正让实现进入城镇的农民工成为名副其实的城镇人口，先实现城镇人口的同城化，而后逐步实现经济圈内城乡居民的同城化。

注释：

①城市首位度一般用两种方法衡量：一是用一个国家或区域内第一大城市和第二大城市人口数量之比来衡量；二是用首位城市与所属区域总人口或经济之比来衡量。在本文中，我们采用第一种衡量方法。

②合肥经济圈区域范围内，含有合肥市、淮南市、六安市、巢湖市 （现为县级市）、桐城市。经济圈国土面积约3.86万平方公里，占全省总量的27.7%，耕地面积约1453万亩，占全省总量的23.8%；常住人口约1607万人，占全省总量的27.0%；2010年经济圈GDP为4746.4亿元，占全省总量的38.7%。总体上看，经济圈的实力可以说基本上接近全省总量的1/3。合肥市是经济圈的核心，2011年，巢湖市撤消将巢湖市（县级市）由合肥市代管、庐江县划入合肥市后，合肥市辖区面积约1.13万平方公里，耕地面积34万公顷，常住人口746万，城镇化率62.76%，地区生产总值2907亿元，财政收入494亿元，三次产业的结构比为6.12︰53.11︰40.77。

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