输变电项目社会稳定风险分析及防范措施研究

周莉，杜振东，丁晓宇，陈宏伟

（1.浙江省电力设计院，杭州310012；2.国网浙江省电力公司经济技术研究院，杭州310008）

输变电项目社会稳定风险分析及防范措施研究

周莉1，杜振东2，丁晓宇1，陈宏伟1

（1.浙江省电力设计院，杭州310012；2.国网浙江省电力公司经济技术研究院，杭州310008）

输变电项目社会稳定风险因素分析，是针对输变电项目前期、动迁期、施工期以及运行期可能影响社会稳定的因素开展科学系统的预测、分析，从源头上预防、消除可能引发风险的因素，确保项目决策的准确性、科学性、可靠性、可行性和社会稳定性。主要分析了输变电项目中潜在的社会稳定风险点，并提出了相应的防范和化解措施，为推进输变电项目的稳步发展、维护社会稳定和谐提供参考。

输变电项目；社会稳定分析；防范措施

0 引言

随着改革开放的不断深入，我国经济在快速平稳的发展中逐渐凸显各种问题与矛盾，社会风险也在不断积累[1]。为了更好地维护人民群众的利益，对各类风险进行科学的预测和分析，创造和谐稳定的社会环境，国家发改委于2012年颁布了《重大固定资产投产项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号）。

电网建设是国民经济和社会发展的重要基础设施，是保证经济平稳发展的重要动力。随着社会经济的发展，用电需求日益增长，输变电项目建设的加速推进与土地资源紧张的矛盾日益突出。在变电站落点困难、廊道资源紧张的背景下，社会冲突、法律纠纷不断增多，电网建设项目前期频频受阻。而电网建设的滞后又将导致经济发展缓慢，影响整个社会的繁荣和稳定。因此，保证电网项目社会稳定风险分析有序进行是推进电网建设之所需，也是社会经济发展和维护社会稳定之所需。

本文对输变电项目实施过程中可能出现的风险点进行预估和分析，并提出了相应的防范、化解措施。

1 社会稳定风险因素调查

根据社会稳定风险分析的目的，输变电项目社会稳定风险调查内容主要包括：项目建设的合法性、合理性、可行性、可控性，项目周边群众公众参与及利益相关者调查。

1.1 合法性调查

输变电项目建设的合法性调查包括：

（1）拟建项目与国家、地方规划的相符性，具体指项目建设是否符合项目建设地的城乡发展规划、土地利用规划和环境保护的要求。

（2）项目审批、申报程序的合法性，具体指项目是否符合电网的统一规划，是否已纳入国家或地方建设计划，并按基建程序办事，以及项目相关的建设书、可行性研究报告、环评报告书、水源保护报告书等是否已经由相关部门审批核准。

1.2 合理性调查

输变电项目建设的合理性调查包括：

（1）项目建设必要性的合理性调查：就项目对电网的积极作用、项目对于地区经济的促进性作用，以及对社会总体规划的推进作用进行全面调查，确认项目建设的必要性是否合理，是否符合国家产业政策。

（2）项目用地方案的合理性调查：用地方案的合理性调查是对项目中的变电站占地面积、占用耕地情况，输电线路塔基占地情况，项目用地是否存在压覆矿和文物，是否影响通航和军事设施等进行调查。

对于变电站新建项目，站址占地规模应符合集约和有效使用土地的要求，做到耕地占补平衡。

（3）项目涉及拆迁安置的合理性调查：拆迁安置的合理性调查指对项目涉及拆迁范围的调查，包括对变电站站址范围内涉及的拆迁，以及依据线路拆迁原则、环评要求，不满足工频电场强度、工频磁感应强度、噪声标准等需拆迁的住房。对移民安置规划方案是否保障群众的合法权益，是否满足其生存、生产的需要等进行调查、论证。

（4）项目产生环境影响的合理性调查：对项目产生的环境影响类型、环境影响程度进行调查。根据项目的不同实施阶段，输变电项目产生的环境影响主要发生在施工期和运行期，涉及一级水源保护区、风景名胜区、野生动物保护区的项目，应充分论证项目实施对区域环境及生态系统产生的影响。

1.3 可行性调查

项目可行性调查主要包括项目建设条件分析和宏观经济效益分析。

（1）建设条件分析：从项目配套是否完善，建设时机是否成熟，项目实施后是否会引发不稳定因素等进行调查。

（2）宏观经济效益分析：投资规模较大的项目可能对区域经济造成重大影响，因此要进行充分的经济效益分析。输变电项目，特别是500 kV及以上高电压等级工程，应进一步论证其对供电质量的促进作用及对供电安全的重要性。

1.4 可控性调查

基于建设单位和各级政府层面，对项目建设实施可能出现的社会稳定风险制定的防范、化解措施是否可行，风险防范、化解措施是否能落实到位进行调查，综合判断拟建项目可能引发的社会稳定风险是否可控。

1.5 项目周边群众参与及利益相关者调查

利益相关者主要指项目中的变电站周围及输电线路沿线评价范围内的居民点，是项目直接涉及的利益群体，其对项目的态度关系到项目能否顺利实施。可通过媒体公示、现场公示、问卷调查等多种方式，对可能受项目直接影响的居民、团体进行调查，对持反对意见者需进行回访，进一步倾听他们的意见与诉求。

2 社会稳定风险因素确定

社会稳定风险分析的目的是从源头上防范、化解影响社会稳定的因素，因此社会稳定风险分析工作将贯穿项目实施的全过程。根据输变电项目实施阶段划分，社会稳定风险发生阶段也可分为前期、动迁期、施工期以及运行期。

2.1 前期

项目立项不符合政策规定，不符合经济和社会总体规划，有悖于国家、群众的利益，是项目前期引发社会不稳定的原因之一。

此外，项目审批阶段程序合法、合规性引发的风险，以及在规划阶段项目选址、选线不合理或不符合设计规范标准，也将引发一定的社会稳定风险。

2.2 动迁期

房屋征收、拆迁是群众在项目实施中最为敏感与担忧合理公平性的问题。项目因新建变电站或因不满足输电线路环保要求而需拆迁房屋时引发社会稳定风险的主要原因如下：

（1）房屋拆迁存在强制性。目前房屋征收工作由政府负责，仅在对被征收人进行合理补偿的前提下对房屋进行征收，而未将被征收人的意愿作为条件，被征收人产生的心理负面作用可能引发一定的社会稳定风险。

（2）群众对补偿的期望过高。由于房屋被征收人的期望值和附加条件过高，政府无法满足其诉求而引发风险。

（3）补偿不公平。对于跨市、跨省的输变电项目，由于各地的补偿标准不同，可能造成群众的盲目攀比，心理上产生不公平感，极有可能导致群体事件发生。

（4）政府补偿不到位。政府拆迁程序不到位、补偿费用不能按时拨付等，都有可能引发社会稳定风险。

（5）群众对原生产、生活的情感依赖。被征收人被迫离开原生产地、生活地，短期内可能会对新环境难以适应。此外，涉及特殊建筑物（如墓地、寺庙等）拆迁的项目，极有可能导致与当地的人文产生冲突，从而引发群体性事件。

2.3 施工期

项目施工期可能影响社会稳定的因素主要包括生态环境的影响和项目建设管理的影响。

2.3.1 生态环境影响

生态环境关系到群众的切身利益，对群众的健康权益有重大影响，因此项目产生的生态环境影响极有可能引发社会不稳定事件。项目施工期产生的生态环境影响主要有机械作业产生的噪声、交通运输产生的扬尘、生产废水的排放、地表开挖造成的水土流失以及植被破坏等，极易引起群众的不良情绪，从而引发社会稳定风险。

2.3.2 项目建设管理

项目建设管理存在风险点的主要原因是：

（1）施工人员素质参差不齐，部分人员缺乏专业培训，极可能造成施工事故。

（2）施工组织管理不善，影响了项目周边居民的生产、生活。

2.4 运行期

项目运行期存在的风险主要是因为变电站、输电线路产生工频电磁场影响、无线电干扰以及噪声干扰。根据环评要求，对于在采取措施后仍不满足环评要求的居民住房应予以拆迁，因此项目运行期存在风险的原因主要是由于群众对电磁环境影响的误解，造成了一定的心理担忧。

3 风险等级判定

输变电项目社会稳定风险评定方法采用风险指数法。

3.1 单项风险等级判定

对单项风险等级的判定首先通过风险的发生概率和影响程度来量化识别单项社会稳定风险因素的风险程度，将单项风险因素发生概率（p）与风险因素影响程度（q）相乘，求出该类风险因素程度指数r（即p×q）。根据风险指数计算结果将单因素风险程度等级r分为重大风险（r＞0.64）、较大风险（0.64≥r＞0.36）、一般风险（0.36≥r＞0.16）、较小风险（0.16≥r＞0.04）和微小风险（r＜0.04）5个等级。

风险发生概率p及风险影响程度q的取值范围、评判标准如表1及表2所示。

表1 单因素风险概率判断参考标准

表2 单因素风险影响程度评判参考标准

3.2项目整体风险等级判定

采用定性与定量相结合的方法对项目整体风险等级进行判定。

3.2.1 定性判定法

根据项目识别出的单因素风险个数及可能引发社会稳定风险的程度，对比《项目初始风险等级评判参考标准》的相关标准，定性判定项目整体的风险等级。

3.2.2 定量判定法

依据环评阶段公众参与表反馈意见分类统计结果、专家意见咨询结果及同类工程风险因素的权重取值，对拟建项目各单项风险因素的权重i（0≤i≤1，且各项风险因素的权重之和为1）取值。对各类风险的指数求和，即得到项目的综合风险指数，即∑（i×r）。综合风险的指数越高，项目的风险等级越高。

项目初始预警风险等级评判参考标准如表3所示。

表3 项目初始预警风险等级评判参考标准

4 风险措施分析

4.1 项目前期的风险因素

确保项目的规划选址、选线符合地方规划，与经济、社会发展无冲突；有序开展项目前期工作，在项目立项及审批过程中确保各项程序的全面、合法、合规。

4.2 项目施工期的风险因素

（1）落实各项环保控制措施，尽可能减少项目施工期对环境的影响，同时禁止夜间施工。

（2）加强对施工人员的管理培训，完善监督机制，做到文明施工。

4.3 项目运行期的风险因素

（1）优化变电站总平设计，采用低噪设备或采取隔声措施，减小变电站运行期的噪声影响。

（2）采取加大导线截面、提高导线高度等措施，保证在项目周围居民点处产生的工频电场强度能够满足4 kV/m、工频磁感应强度满足0．1 mT的标准限值要求，无线电干扰值满足55 dB（μV/ m）标准限值要求。

（3）加强环境监测，对项目运行后仍不满足环保要求的房屋予以拆迁。

4.4 其他措施

（1）做好利益相关者的安抚工作，密切关注利益相关者的动态。

（2）发放宣传材料，加大对项目的正面宣传。

（3）根据项目实施特点、所在地人文等情况，制定相应的应急响应预案。

5 实例分析

苍南500 kV输变电工程位于温州市苍南县，计划于2016年建成投产。建设该工程的目的是满足温州南部县市的用电需求，加强苍南地区诸多220 kV变电站的供电可靠性和供电能力，同时提高电网抗御自然灾害的能力，并为新建的220 kV变电站提供合适的系统接入点。

通过对苍南500 kV输变电项目的合法性、合理性、可行性、可控性以及利益相关者的调查发现：项目已取得核准所需的各项文件；项目建设必要性充分，设计方案合理，与城镇规划无冲突；项目涉及民房拆迁量约为1 000 m2，涉及1处寺庙拆迁；民意调查显示，48%的个人被调查者和40%的团体被调查者认为该工程投产后对周边生活环境影响较大。

依据民意反馈意见分类统计结果、专家咨询意见，并参考同类工程风险因素发生概率、影响程度，得出综合风险指数计算结果见表4。

通过项目综合风险指数计算，苍南500 kV输变电工程综合风险指数为0．31。根据综合风险指数评判标准，项目的风险等级接近中级，可能存在较大的负面影响，引发集体上访、围堵施工现场、堵塞/阻断交通，出现媒体负面舆情的可能性较大。

针对各类风险因素采取相应的措施后，可降低各类风险因素的风险程度。其中，针对寺庙拆迁可能引发的宗教问题，设计单位根据环评意见在变电站内采取了变压器三面防火墙隔声、围墙处加设隔声屏障等降噪措施，确保拆迁区域内的噪声值达标，避免了寺院拆迁，不仅节约了拆迁所需的费用，也大大降低了影响社会稳定风险发生的可能性。

通过采取一系列社会稳定风险稳控措施，苍南500 kV输变电工程综合风险指数降至约0．18。项目后期通过各责任单位的积极配合，可进一步控制引发社会稳定风险的因素。

表4 项目综合风险指数计算表

6 结语

根据输变电项目实施特点，从项目前期、动迁期、施工期以及运行期各阶段进行社会稳定风险因素识别，通过界定各类风险发生可能性的大小，采用风险指数法判定项目社会稳定风险等级，判定结果科学、准确。提出的风险防范和化解措施，从源头上防范、化解风险点，保证项目落点，对电网项目下一步工作开展具有实际指导作用。

[1]郭秀云．重大项目社会稳定风险的管理与控制[J]．重庆社会科学．2017，212（7）∶14-18．

（本文编辑：龚皓）

Social Stability Risks Analysis of Power Transmission and Transformation Projects and Research on the Preventive Measures

ZHOU Li1，DU Zhengdong2，DING Xiaoyu1，CHEN Hongwei1
（1.Zhejiang Electric Power Design Institute，Hangzhou 310012，China；2.State Grid Zhejiang Economy Research Institute，Hangzhou 310008，China）

Social stability risk factors analysis of power transmission and transformation projects is conducted to scientifically and systematically forecast and analyze factors influencing social stability in early stage，relocation stage，construction stage and operation stage of power transmission and transformation projects，the purposes of which are to fundamentally prevent and eliminate potential risk factors and ensure that decisionmaking is appropriate，scientific，reliable，workable and socially stable.This paper mainly analyzes potential risk points of social stability in power transmission and transformation；besides，it proposes relevant preventive measures and solutions，helping to enhance stable development of power transmission and transformation projects as well as maintain social stability and harmony.

power transmission and transformation projects；social stability；preventive measures

TM711.2

：B

：1007-1881（2014）12-0004-05

2014-09-17

周莉（1987-），女，江苏常州人，工程师，主要研究方向为电力系统规划与设计。