养老保险双轨制的影响及未来路径探讨

王会玲

摘 要：随着老龄化的趋势越来越明显，我国目前养老金账户已经日益入不敷出，未来养老将成为我国民众日益关注的事项。我国的养老保险经过20多年的探索，取得一定的成效，但是其中的问题也不容忽视，特别是企业和机关事业单位人员养老待遇悬殊的双轨制引起的问题也越来越突出。如何有效地推进养老保险双轨制改革已经是构建我国养老保险体系的重要课题。

关键词：老龄化 养老 保险 双轨制 路径

中图分类号：F840.67

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）04-063-02

2013年12月13日，中国社科院世界社保研究中心发布《中国养老金发展报告2013》，报告显示，如果没有财政补助，2012年，我国19省份城镇职工基本养老保险基金当期“收（指征缴收入）不抵支”。其中，辽宁、黑龙江的缺口均超200亿元。而收大于支的12个省份，广东最高，当期收支结余高达652.09亿；江苏、浙江和北京也都超过300亿。国家统计局日前发布的数据显示，60岁以上的人口已经达到1.8亿人，预计随着我国老龄化趋势的加大，养老保险将日益成为民众关注的问题。在这种背景下，企业和机关事业单位的退休人员养老保险待遇差异悬殊将严重影响我国和谐社会的建设，这种机制也影响了我国的社会公平和人才的流动，严重影响社会的发展。养老保险账户的资金压力日益加大，而双轨制的养老保险制度也成为了众矢之的，养老保险双轨制必须得到纠正。

一、我国养老保险双轨制的形成及外国公务员养老保险制度

计划经济时代，我国的国家机关事业单位职工和企业员工的养老制度主要遵循《关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》，二者的养老并无太大的差异。1993年开始我国引入新的养老保险制度，城镇企业主要是采取“统账结合”的基本养老保险，企业职工的养老保险变成社会统筹和个人账户结合的制度。该制度在机关事业单位的执行遇到了大量的阻力，改革没有得以在机关事业单位中进行落实，因而机关和事业单位并不需要遵循这个改革制度。机关事业单位人员基本不需要缴纳养老保险费用，同时退休后的养老金又高于企业职工；而企业职工的养老保险需要职工缴费，退休后享受的养老金却远不如机关和事业单位职工。养老保险最终形成了机关事业单位人员和企业职工不同的情况，即“双轨制”。

日本等国家的养老保险也是多轨运行，但是不同的待遇差异并不是非常大，且每个社会群体都需要进行缴费，政府进行了一系列的改革。日本的养老金分成两个部分：“国民年金”和“公共年金”，其中“国民年金”是全国国民都需要参与；“公共年金”中私人企业职工和公务员的管理模式、养老金缴纳方式、发放方式等存在不同，这样也导致了年金待遇的不平等。因此日本政府提出了年金制度“一元化”的改革，私人企业职工和公务员的年金一并核算，这样，报酬相同的人承担的保费也基本一样，负担和给付较为公平，其养老保险体系的设计确保公共年金制度的公平合理。这个改革主要是针对保险费率统一、削减财政对公务员的追加费用、积累年金的管理进行统一等。目前，我国的老龄化趋势越来越明显，养老保险如果处理不好必然会影响国家的财政负担和社会的公平正义。

二、我国养老保险双轨制的弊端

1.双轨制的养老保险不利于人才配置和劳动力市场的建设。由于现行的养老保险制度双轨运行，不同职业的人群身份存在较大的差异，阻碍了劳动力资源的自由流动。不同的劳动者在选择工作的时候必然会考虑养老关系的转接、关系延续和未来的养老金待遇问题，劳动者对工作单位存在较强的人身依附关系。机关事业单位人员养老金实行现收现付的制度，如果转到企业则导致其个人账户的缺失，加之公务员的社会地位等因素，目前的人员流动多是从企业向机关、事业单位的单向流动，企业频频出现优秀人才流失等问题。养老金制度已经影响了我国人尽其才、人尽其用的目标，不利于劳动力市场的完善。

2.双重标准降低民众的缴款意愿，不利于养老体系的完善。养老保险本身是一种收入平滑的设计，主要是帮助民众规避老年风险。由于现行的制度对企业职工和公务员采取完全不同的管理制度，公务员不需要缴纳养老保险在退休后即可享受良好的养老金待遇，而私人企业则缴纳养老保险也无法保证获得足以让其过上体面的老年生活的养老金，这容易造成社会的不公现象，引起社会部分人群的不满。这种不公正性及对未来保障的满足程度较差，也影响了民众参加养老保险的意愿，不利于养老保险制度的建设。同时，双轨制运行的状态导致养老保险的管理较为混乱，政策方针的制定和实施难以同步化。机关事业单位的养老政策由人事部门制定，企业养老政策由劳动保障部门制定，多头管理必然导致政出多门，不同的利益诉求也导致政策可能出现矛盾，具体的执行也有差异，增大政策操作的难度。

3.双轨制的养老保险体系加大财政的负担，引发群体不公平感。目前的双轨制规定企业退休人员的退休金由国家、企业和个人共同承担，机关事业单位的退休人员退休金则由国家承担，以现收现付的方式进行运作，两者享受的待遇也有差别，公务员的退休金待遇相对较高。随着国家老年人口的增大，机关事业单位的退休人员也不断增加，由于社会福利本身具有刚性，难以下调，各级财政对退休金的投入力度不断加大，财政的负担也日益严重。而这种支出主要来源于税收等财政收入，企业员工一方面因其投入与领取的退休金与公务员的差异较大产生不满，另外一方面又发现自身的交税可能被用于支付公务员的退休金，增强其不公平的感觉。一旦这个群体产生不公平的感觉，可能导致群体矛盾，影响干群关系。

三、未来养老保险体系的改革路径

1.构建多层次、多形式的养老保障体系。目前国际社会养老保险制度是以由国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险构成的多层次养老保险体系为主流，国家的基本养老保险用以保证人民的基本生活需要，企业和个人的养老保险是用以提升民众的养老生活水平。同时通过这种多缴纳多享受的设计，提升民众的工作热情。公务员的养老保险完全由国家法定养老保险提供，难以发挥个人的能动性，不利于提升个人的工作热情。国家应当加快机关事业单位人员的个人保险等层次的保险体系建立，可以在机关事业单位人员中推行自愿性个人职业年金制度，适时为机关事业单位人员建立个人账户，将其养老金保险由待遇确定型转变为缴费确定型，提升机关事业单位人员的工作效率，弥补职工基本养老金不足的问题，提高职工未来的养老水平。另外，考虑目前的财政支出较大，未来可以完善社会保险、社会救助、社会福利，以养老制度为基础，辅以慈善事业和商业保险，以政策鼓励公益性养老机构的创办，降低养老机构的收费标准，建立起科学的养老管理体制。endprint

2.做好机关事业单位养老保险与企业养老保险的衔接与整合。双轨制的运行导致两大群体的养老保险制度不同，机关事业单位的养老保险也落后于企业养老保险的改革步伐，同时两种养老保险的管理机制和模式也不一致，管理单位也不同。这种差异难以在短期内实现机关事业单位和企业职工的退休金制度完全统一，应首先建立起两种制度之间的自由流动制度，做到基本养老保障统一化、补充养老保障差别化。政府应当为机关事业单位建立与企业职工一样的基本养老保险，承担一定的缴费义务，以统账结合的模式取代现收现付。企业以企业年金作为补充养老保险的一部分，机关事业单位也可以将剔除基本退休金外的退休金分解为职业年金，机关事业单位的退休金调整机制也实行与企业一样的退休金计发办法，缩小两个群体的差异。

3.做好立法支持，建立科学的养老保险金监督管理机制。任何制度的建立都需要立法的支持，需要以相关的法律法规为基础，只有相关的法律支持，养老保险制度才能够顺利运行并得到保障。政府应当对双轨制改革进行充分的调研和论证，充分借鉴其他国家在养老保险立法方面的实践和经验，关注好养老保险设计方面的法律内容，如养老保险的调整对象、法律制度的适用范围、资金的筹集和方法、养老金的支付标准、养老保险基金的管理规范等。政府需要尽快建立起适合我国国情的养老保险立法体系，可以考虑颁布养老保险单行法令，甚至结合行业制定单行法令。

养老保险属于关系国计民生和社会和谐的大事，养老金的管理和投资也是养老保险制度安全运行的重要环节。养老金要谨慎投资、严格管理，避免出现重大资金安全风险和事故。养老保险基金应当要单独管理，做好长期的收支平衡需要对养老保险基金进行重点管理和监控，养老保险基金需要有一套完善的组织、管理和监督机制，同时考虑到目前养老保险基金的增值率不高，参考国外的养老保险基金投资范围，未来可以考虑部分养老保险基金与资本市场结合起来，提升养老保险基金的支付能力。

4.做好媒体引导和宣传，采取合适的方案减少改革的阻力。目前公务员退休制度存在的主要问题是单一的资金来源渠道和相对于其他群体较高的退休待遇水平，公务员目前不需要缴纳费用也可以享受较好的待遇，如果进行改革，必然影响其利益，作为政策执行方的公务员队伍必然对该改革会有相应的抵触心理，改革的推出就必然要求有策略性的措施。一方面，政府需要引导支持媒体对双轨制的养老保险弊病进行剖析，营造改革推出的舆论环境，让社会力量支持并期待改革的推出。社会保险建立的目的在于实现社会共济，建立和谐社会，而目前的双轨制养老保险造成这种社会共济功能弱化，同时阻碍了人力资源的自由流动，不利于群体的和谐。这些弊病都需要通过媒介传递给社会大众，让舆论支持养老保险的改革。具体到改革的措施中，养老保险要改革需要寻求一个合适的方式，降低公务员群体的阻力，可以通过老人老办法、新人新办法、中间年龄人群过渡方法的解决方案，同时设立职业年金和廉政年金等方式，提升公务员队伍的支持力度。

养老保险双轨制的存在影响了群体的和谐，同时也不利于人力资源的流动，增大了财政压力。为了更好地解决双轨制养老保险对社会的负面影响，需要改革双轨制养老保险体系，笔者以此为探讨的对象，提出相应的对策，希望能够对相关的部门有一定的帮助。

参考文献：

[1] 吴雪.养老保险双轨制问题探析[J].中国商界，2012（7）

[2] 王孚瑶.我国养老保险双轨制研究综述[J].商，2013（10）

[3] 鲍艳秋.我国养老保险双轨制探析[J].经济研究参考，2013（41）

（责编：若佳）endprint