事业单位人事制度改革途径分析

●郑文开 李超

事业单位人事制度改革途径分析

●郑文开 李超

事业单位人力资源管理存在人员流动困难，身份终身制现象突出，绩效管理指标不明细，技术职称评聘标准单一，内部管理机制僵化等诸多问题，改革势在必行。文章提出了社会保险制度改革、合同管理和全方位绩效考评，以及职称评聘分开和增加事业单位自主权等改革建议。

社会保险 事业编制 绩效管理 技术职称 自主权

一、事业单位人事制度问题与成因

（一）社会保障多轨导致人员流动不畅

我国现有机关事业单位养老保险、城镇企业职工基本养老保险和新型农村社会养老保险，以及城镇居民社会养老保险四种公共养老模式。其中事业单位社会保险体系尚未完全建立，与其他公共养老保险制度未接轨，养老保险待遇明显高于企业退休职工。一些临近退休的非事业单位员工通过非正常途径流动到事业单位，以享受事业单位养老保险待遇，增加了财政供给压力；另一方面，由于事业单位未缴纳社会保险，职工无个人账户养老金，达到缴费15年方可按月领取养老金低限，抑制了事业单位职工流动到其他行业。

老人不出去，新人难进来，事业单位人事制度改革缺乏社会保障体系支撑，员工很难由“单位人”变成“社会人”，出口入口均不畅，未形成人员良性循环机制，人事制度改革流于形式。

（二）用工多轨制导致内部不公平

事业单位有编制内员工和编制外员工。部分事业单位又将编制外员工分为人事代理和劳务用工。近年来，由于广大人民群众对社会事业需求剧增，而事业编制改革滞后，致使很多事业单位聘用了大批编外人员。多种用工形式，严格的身份管理，使得事业单位就业歧视严重，不同身份员工待遇悬殊，政治待遇不平等，经济待遇难保障，同工不同酬状况引发编外员工的不公平感，激发了事业单位内部管理的矛盾。

事业单位的人才引进需先有编制，还需繁琐的审批环节。编制内员工分流安置途径不畅，流动困难。由于身份终身制，员工职称、职务能上不能下，部分岗位冗员众多，隐性失业现象严重；另一方面，部分事业单位员工利用专业技术专长在外兼职，隐性就业现象十分突出。

（三）绩效难量化影响员工工作积极性

专业技术岗位的特殊性致绩效难量化。事业单位中，70%是专业技术人员。专业技术岗位属于脑力劳动、创造性劳动，具有自身特性：一是短期劳动成果难定量化和定额化，结果衡量周期长；二是工作过程难定型化和程序化，属于分散劳动；三是工作时间不定时化，工作边界模糊。事业单位员工绩效管理难度较大。

绩效考评过程不科学。一是缺乏科学的内部评价与社会评价相结合的体系，事业单位普遍采取内部取向的绩效考评方法，未实施社会化人才评价，绩效管理指标设计、考核、反馈等由内部人事部门实施，社会公众较少参与。内部取向的评价模式易受制于部门利益，制约公共服务水平。二是绩效考评结果与人员晋升晋职挂钩少，评优、评先轮流坐庄多，平均主义现象突出，激励性不够。

（四）技术职称评价体系单一阻碍员工发展

一是职称评审标准阻碍高素质专业技术人才的发展。现行职称评审缺乏针对具体岗位的客观指标，多以任职年限、学历、著作论文、计算机及外语等级考试等作为评审条件，导致专业技术人员把主要精力放在提高学历、发表论文或科研成果上，缺乏实践能力，对职务工作积极性不高，创造力不足。

二是工作岗位设置不够科学合理。事业单位岗位设置采取结构比例和最高职务档次控制办法，由上级主管部门规定各岗位控制职数，未做到“以事定岗、因事设岗”。对专业技术人才密集的科研、教育、医疗等事业单位，一些优秀专业技术人员由于职数限制，不能及时取得与能力相匹配的技术资格。

（五）行政化管理导致人事制度僵化

一是事业单位主管部门限制多。现今，事业单位虽具备法人地位，但不像企业法人具有相应的经营决策权，其财权、人权、物权均由主管部门按计划经济模式配给。在干部任用方面，事业单位领导由上级委任，内部干部由上级主管部门审批任用；在普通工作人员聘用方面由上级人事部门调配录用；在薪酬分配方面，采用全国统一的工资制度，平均主义色彩浓厚。

二是事业单位内部等级森严。事业单位内部采用纯行政化管理，等级森严，抑制了员工的创造性。在待遇方面向行政管理领导倾斜，使得优秀专业技术人员放弃专业，走向行政管理岗位。同时，一些优秀人才因不能施展才华而离开，本该淘汰的没能淘汰，不该淘汰的被淘汰；不该被聘用晋升的能够聘用晋升，应该聘用晋升的不能聘用晋升。

二、事业单位新型人事制度构建途径

（一）加快社会保险制度改革进程，疏导员工有序流动

一是顶层设计，实施统一的社会保险制度。目前，事业单位工作人员社会保险改革已出台试点方案。《方案》规定，事业单位将参加社会保险，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式。由于事业单位养老金与城镇企业职工养老金有较大差距，事业单位员工对此颇为抵触。

若将年金制度进行合理设计，缴纳基数进行严格规范，不降低事业单位退休职工待遇，将得到职工配合。职业年金应采取强制缴费形式，由单位和个人共同缴费。通过测算事业单位养老金目标替代率，实行统一费率，采取个人账户完全积累形式，委托年金投资公司运作投资，确保基金的安全和增值。

二是妥善解决好养老保险并轨过渡期难题。按“老人老办法、新人新办法”的改革原则，消除“两头”对改革的抵触。为确保“中人”的退休待遇，可将其在新制度实施前的工作年限作为视同缴费年限，新制度实施后的缴费年限作为实际缴费年限。视同缴费年限确定一个固定基数，按退休前一年平均工资的一定比例计入个人养老金账户。

（二）实施合同管理，化解身份多轨造成的内部不公平

一是实施岗位管理，淡化身份管理，打通编外人员晋升通道。在职务任用上，采用统一的选拔标准，能者上，使优秀的编外员工得到提拔使用。在评优、干部测评等活动中，编外人员享有相应选举与被选举权；在专业技术岗位评聘上，编外员工享有公平的晋职晋级权利。

二是经济待遇同等，实行同工同酬。事业单位应将编外员工纳入统一的薪酬管理体系，按责任大小、难易程度、劳动强度和技术水平等因素确定岗位工资标准。绩效工资与员工业绩挂钩，而与其身份无关。逐步打破事业编制、财政指标限制，所有员工按岗位享受平等待遇。

（三）健全绩效管理机制，提高工作积极性

一是结合事业单位特点，构建科学的绩效管理指标体系。首先要建立科学的考评标准，在考评指标设置上，突出事业单位公益性特点，将提供公共服务的数量和质量、社会满意度等社会效益作为主要考核内容，定性指标与定量指标相结合，层层分解，落实到具体岗位。其次是实施全方位考核办法，吸纳被考核人员参与绩效管理的制度制订、考评，全员参与，避免绩效标准制订过程中的官本位，使员工明白组织目标，保证绩效考核的效度和信度。第三，要吸纳社会公众参与事业单位的绩效考评，以此发挥事业单位在提供公共服务中的作用，满足广大人民群众的物质文化需求。

二是注重绩效考评结果运用，增强绩效考评的激励性。对绩效优秀员工，要晋级晋职，发挥激励作用。对绩效不良的员工，要指出差距，进行培训，帮助其改善、提高，帮助员工成长，使绩效管理的激励功能最大化。

（四）建立多元职称评聘体系，增强专业技术人员活力

一是严格实行评聘分开。首先，要强化岗位意识，结合本单位实际情况和未来发展目标，科学合理设置专业技术职务岗位比例。其次，因岗而异，科学合理地确定不同岗位的评聘标准，注重能力与业绩，不单以学历和学术作为评审资格条件。第三，引入竞争机制，择优聘任，优化人才资源，使优秀人才脱颖而出，增强事业单位的竞争力。

二是加大聘后管理力度。认真进行专业技术人员年度考评，全面考核其任职期间的德能勤绩，标准公平、考核公正、程序公开、结果客观。将考核结果作为续聘依据，废除终身制，持续调动专业技术人员的积极性和创造性。

（五）简政放权，增加事业单位的自主权

一是政府不干预。政事分开，简政放权，明确政府与事业单位的关系，从行政隶属关系转变为契约关系。政府对事业单位的管理，以评价、监督为主，不再干预。事业单位领导公开招聘，不再由政府任命。简化人员编制、财政拨付模式，政府只负责总量与结构，员工聘任由事业单位自行处理。

二是建立政府购买社会服务制度。通过引入竞争机制、激励机制、监督机制，改变公共服务由政府提供的低效供给模式，实现社会事业由社会提供的转变，降低政府提供公共服务的成本，实现从“养人办事”到“办事养人”的转变。增强事业单位的活力，促使其提高内部人力资源的竞争力。

三是事业单位要去行政化。事业单位要建立现代管理制度，组建或完善事业单位董事会、监事会，规范内部管理体制、运行机制，以及各级各层的责、权、利。逐步建立责任追究制和多元监督机制；内部自律，信息公开，提高工作透明度，主动接受各方监督。

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[4]何小陆，吴红.高校人事制度改革的“逆向淘汰”风险与对策[J].江苏高教，2006（5）

[5]邢晓东，秦晓萌.从日本的人力资源管理变革看我国事业单位的体制改革[J].软科学，2007（10）

（作者单位：四川建筑职业技术学院 四川德阳 618000）

（责编:贾伟）

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