欠发达地区新型农村社会养老保险执行状况分析——以新疆为例

●王雪芹

欠发达地区新型农村社会养老保险执行状况分析
——以新疆为例

●王雪芹

新农保政策执行已近五年，取得了一定的成绩，也存在一些问题。文章以新疆为例，从政策宣传、保费缴纳、基金监管三方面来反映我国欠发达地区新农保政策执行状况；从政策本身、老年人和参保人三方面总结了新农保政策的执行效果；同时针对参保人员对政策的认同度不高，新农保制度本身的不够细化，加之即将执行的城乡居民社会养老保险，使得加强制度建设越发紧迫，以及养老金额度和现实生活之间的矛盾问题进行了分析，并提出了对策建议。

新农保 执行状况 新疆对策建议

一直以来，我国农村居民养老保险建设都滞后于城镇居民，农村老人的生活条件也比城镇老人差很多。虽然我国从1992年开始推行了农村养老保险（简称老农保），但由于其制度本身不适宜当时的社会发展状况，没能在农民当中得以广泛推广。2008年我国在总结老农保经验的基础上，提出了新型农村社会养老保险制度（简称新农保），是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。目前新农保制度己在全国许多县（市）试点实施，取得了广泛的好评，但也存在一些不同的声音。

新疆为适应当地社会发展的需要，积极响应并实施了国家两个时期的农保制度。新疆地处祖国西北边陲，亚欧大陆腹地，是多民族聚集地，是古丝绸之路的重要通道，是第二座亚欧大陆桥的必经之地，战略位置十分重要。因此，维护地方社会稳定，促进经济持续健康快速发展是发展新疆的重中之重。而建立和完善新农保制度，是新疆构建和谐社会的一项重要战略举措，将对维护新疆的社会稳定和可持续发展具有重要的意义。尤其是2009年开始实行新型农村社会养老保险制度以来，新疆社会保障体系稳步迈上了一个的新台阶。新疆的新农保制度建设是我国欠发达省市新农保建设的一个缩影，而且具有其自身的特点。本文对新疆新农保制度进行具体分析，总结农村社会养老保险实施状况的经验，提出对策和建议。

一、新疆农村社会养老保险执行状况

截至2011年底，新疆60岁以上的老年人口已达240.48万人，占总人口的10.93%，已进入人口老龄化社会，预计2015年新疆老年人口将达290万以上。人口老龄化进程的加快、高龄老人和“空巢”、“独居”老人的增多，各族老年群体在生活照料、康复护理、精神慰藉等方面的服务需求日益凸显，养老服务形势日趋严峻。为了解决好老年人养老问题，新疆于2009年12月启动了新农保试点工作，首批试点13个县(市)，后又于2010年新增43个新农保试点县，到2011年实现了新农保制度的全面覆盖。

新疆经济相对落后、地域广阔、多民族聚居等特点决定了新疆在执行新农保政策过程中必将面临政策宣传和保费缴纳上的困难，加之许多老人为孤寡、空巢老人，使得基金监管也成为一个重要问题。

1.政策宣传方面。为了更好地执行新农保政策，新疆从省级到地、州（市）级积极响应新政策，召开工作会议，制作宣传册、宣传片，开展新农保制度培训；县（市）级则在此基础上利用展板、电视广播及时宣传讲解新农保政策，让新农保知识做到家喻户晓，引导群众自觉自愿参保缴费。村、队干部则是深入千家万户进行宣传动员工作，走村入户为老百姓做好政策解释说明，帮助群众算好支出与收益明细账；同时，还组成工作服务队，上门为老、弱、病、残户以及贫困农民服务，办理参保登记。

2.保费缴纳方面。新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成。目前，新疆新农保个人年缴费标准从100元起步，在100～1000元之间设定了10个档次，参保人可根据本人及家庭经济状况按年度自主选择，多缴多得。有条件的村集体对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。同时，鼓励各类企事业单位、社会团体、民办非企业单位、个体经济组织以及个人为参保人缴费提供资金。县（市）财政对参保人缴费给予补贴，政府财政最低缴费补贴由原来的每人每年30元提高到50元；新疆财政对南疆三地州所有县及其他边境县、贫困县等49个县的最低档次缴费补贴给予50元的全额补助，对43个县给予60%～80%补助。将重度残疾人等缴费困难群体代缴标准由50%提高到100%。

3.基金监管方面。依据新农保政策在全国开展过程中总结的经验，新疆新农保基金已于2012年下半年逐步纳入省级管理，让其进入财政专户，由财政、审计和人社部门共同监管新农保基金，确保60岁以上的农村居民按时足额发放基金，保障参保人员利益最大化。同时针对冒领、骗保以及晚辈代领但钱不给老人的行为，新疆各县、市（区）加强个人账户监管，确保不出现挤占、挪用资金和冒领、伪造证件情况；资金发放实行“一卡通”，由社保部门直接打入参保人个人账户，减少中间环节；要求存折由本人签字领取，杜绝冒领养老金现象的发生。

二、新疆农村社会养老保险执行效果分析

自2009年11月国务院新农保试点工作领导小组批准在新疆13个县(市)开展新农保试点工作以来，经过三批试点，新农保和城镇居民社会养老保险（简称城居保）于2011年双双实现了制度全覆盖。经过发展，截至2013年11月底，新疆新农保应参保502.66万人，已参保495.64万人，其中领取待遇92.15万人，参保率达98.60%，提前并超额完成了自治区重点民生工程年所提出的新农保参保率达95%的全年目标任务；城居保参保人数32万人，参保率达98.8%。新疆新农保和城居保已完成了由制度全覆盖向人群全覆盖转变的过程。

1.对政策本身的效果。政策总是在政策执行的过程中不断地被修改和完善。新疆新农保政策始终以“从农村实际出发，坚持以保障老年人基本生活”为目的，其政策宣传规定、参保缴费规定、待遇发放规定、基金监管规定、经办管理规定以及政策衔接规定都被完整而认真地执行，并在执行过程中，不断完善和修改原有具体规定。从2009年11月制定的《新疆维吾尔自治区新型农村社会养老保险试点实施方案》，到2010年6月制定的《自治区扩大新型农村社会养老保险试点实施方案》，再到2013年计划贯彻实施的新农保和城居保的合并（实施后统称为“城乡居民养老保险”），正逐步向城乡居民统一养老迈进，欲彻底打破原有城乡二元制养老制度，缩小城乡差距。

2.对老年人的效果。通过新农保制度的实施，以及政府补贴力度的加大，大多数老年人认为自己的晚年生活在经济方面有了一定的保障，尤其在南疆贫困县，当地各种惠农政策的实施让农民切实体会到“种地不交税、上学不付费（两免一补）、看病不太贵、养老不犯愁”的经济生活状态。即便如此，仍然没能动摇传统的“子女养老”和“储蓄养老”的地位。2012年，新疆农村居民平均每人每年家庭收入中转移性收入达1022.8元，是2011年的三倍多（2011年为328.82元），但各种生活消费性支出所占比例与往年基本保持一致，若这部分转移性收入用于生活消费，可以为农村居民提供半年以上的食品消费支出。但从农村居民平均每人每年的家庭收入构成看，经营性收入占83.9%，而转移性收入仅占7.48%，养老保险虽然对增加老年人收入有着积极的作用，但所占比重依旧很低。

3.对参保人的效果。从理论上看，新农保政策的实施，为农村家庭带来了一笔稳定收入，不仅能够适当减轻年轻人的赡养负担，同时也增强了参保人年老后在经济上的独立型和自主性。从数据上看，2012年新疆农村居民家庭人均纯收入为6394元，按照新农保缴费标准的最低档每年交纳100元计算，其交纳费用占当年纯收入的1.6%；若按缴费标准的中间档每年交纳500元计算，其交纳费用占当年纯收入的7.8%,基本与城镇企业职工养老保险中要求“个人按当月工资收入的8%缴纳”相一致；同时，自2009年以来，新疆城镇居民家庭恩格尔系数由36.3%增加到37.7%，农村居民家庭恩格尔系数则由41.6%下降到36.1%。因此，新农保政策的实施以及养老金的发放不仅有利于缓和家庭经济矛盾，维持良好的家庭关系，有助于家庭养老的健康发展，而且在一定程度上缩小了城乡收入差距，改善了贫富分化现象。

三、新疆农村社会养老保险存在的问题

新疆地广人稀，属于多民族聚居地区，乡村人口总体素质相对较低。依据第六次全国人口普查数据显示，2010年新疆乡村人口1248万人，占当年总人口的57.21%。在乡村人口中，60岁以上的占8.86%，30～60岁的人口占39.63%，加之人口预期寿命的延长，新疆未来30年老年人口将急剧增加，人口老龄化问题将十分突出。新疆的经济发展状况、人员构成情况等，给新疆的新农保政策的执行带来了许多问题。

1.宣传方面。新疆新农保政策在国家各种政策的扶持和帮助下，在省级财政和县（市）财政的配套下，能够切实增加农村老年人的经济收入。然而，仍然有不少人对该政策持有怀疑态度，尤其是还未满60岁的农村人员，认为“先缴费，后受益”的做法存在着各种不确定因素和风险。虽然截至2013年底新疆新农保参保率已达到98.6%，新疆已实现新农保政策从制度全覆盖向人群全覆盖的转变，但要想提高整体参保意识，根本改变农民对社会养老保险制度的看法，还需要组织各部门从多方面、多渠道、多语言进行广泛宣传，使农民能真正理解和认识到社会养老保险制度为其本身带来的各种收益，从而促使农民能积极主动的参加新农保。

2.政策方面。新疆在依照国家新农保试点指导意见的基础上，结合新疆具体的社会、经济等状况，制定了新疆新农保政策，并在执行过程中不断依据社会发展进程进行修订。政策中规定了农民个人缴费、集体补助、政府补贴的基本原则,设置了农民缴纳养老保险费档次,明确了中央财政补贴的基础养老金的最低待遇等，但对地方政府补贴金额以及待遇调整方法均没有给出明确规定。此外，新疆存在大量来疆务工和在外务工人员，然而按照目前新农保政策，这部分人员必须回到户籍所在地才能参加新农保，这将直接影响到在外务工人员的参保情况。再次，经过社会的发展，政府与公众之间已不再是简单的命令与服从关系，而是根本利益一致基础上的平等互助关系，因此新农保政策的有效执行需要公众的积极参与，而目前就新农保政策而言，缺少与之相应的利益互动机制和公众参与机制。

3.养老金方面。按照新疆新农保修订方案，符合养老金领取条件的可按月领取养老金，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。其中，政府提供的基础养老金为55元，个人账户养老金的月发放标准为个人账户全部储存额除以139。按照目前规定的最高参保额度1000元计算（15年利息总额粗略估算为100元，下同。），在缴满15年的情况下，60岁以后每月领取的养老金约为170元，略高于2012年新疆上调后实际发放的农村低保标准143元，即便是与农村低保标准相持平，也需要按照新农保缴费标准每年交纳758元才能实现。而就目前统计数据来看，2012年农村居民转移性和财产性支出为588.86元·人/年，因此多数人每年交纳新农保的费用会在500元以内。老年人60岁后每月通过新农保领取的养老金在低于低保的情况下进行各项生活支出，加之年年攀升的居民消费价格指数，以及随着年龄的增长医疗费用的增加，将会难以维持生计。

四、完善新疆农村社会养老保险的对策建议

2009年，新疆乡村人口数量占总人口数量的比重为60.15%，到2012年，这一比重下降到56%。2012年新疆计划转移农村富余劳动力200万人次，2013年这一指标达到了270万人次。新疆城市化水平的推进以及不断提高的非农化程度等原因，使得农民所面临的风险已不仅仅是自然条件下的生存风险，而新农保制度的建立在一定程度上能够降低农民的这种生存风险，但制度的建设需要一个逐渐完善的过程。针对当前新农保工作面临的新形势、新任务，提出以下几点对策及建议。

1.加大宣传力度。总体来说，新疆各县、市（区）对新农保政策的宣传力度还是很大的，通过广播、电视、网络等媒介进行消息和制度的发布，利用召开村民宣传动员大会、印发宣传材料、摆放黑板报和宣传栏等方式对农民进行宣传，此外还对困难户进行上门服务，均取得了很好的效果。但是新疆属于多民族地区，因此要想使各民族参保人员都能够真正认同该项政策，需要进行多语种宣传。同时，多数农民文化素质低，仅仅只是从字面上对政策进行宣讲还不够，针对保费上缴及领取金额之间只从书面上给出计算公式是不够的，应当在宣传的同时张贴存储额、利息及领取额明细对照表，使广大农民能够明白在每年上缴各档次额度、连续上缴一定年度后，每月所能领取的养老金是多少，切实使广大农民的心中有笔明白账。目前，新疆计划贯彻实施的新农保和城居保合并的工作，比新农保制度的执行更为艰巨，可以在总结新农保宣传工作经验的基础上，在开展新农保工作的同时对两险合并政策进行宣传，由浅入深，实现“一班人马、一次投入、两项效果”。

2.加强制度建设。如今，为了保障农民的生产与生活，出新农保制度外，还出台有新型合作医疗、农村低保、社会救济等各项制度，各制度之间相互联系又各有不同，如何进行各制度间的统筹协调，做好各制度间的衔接是一个难题。如果不从国家层面出台政策，规范制度标准，则各地难以操作。若国家层面能在出台相关政策的同时制定《城乡居民社会养老保险条例》，将会有效提升政策的权威性。而对地方而言，不仅要通过国家的法律法规体系来提升社会养老保险政策的权威性，还要通过制定和不断优化地方养老保险政策的弹性程度和政策内容等来确保社会养老保险的科学性，从而提高社会养老保险制度的执行力，激发参保人员的主动性。

3.提高待遇水平。新农保待遇包括基础养老金和个人账户养老金两方面，根据政策要求执行后，年满60岁后参保人每月能够领取的养老金很低。要提高养老金待遇，一方面是增加个人账户养老金，另一方面是增加基础养老金。在新疆，尤其是南疆地区，农民人均收入很低，增加个人账户养老金的可能性较小。在基础养老金方面，一方面可以从国家层面加大对新疆社会保障体系的财政支持力度，并建立长效增长机制；另一方面可以拓宽养老保险基金投资渠道，寻找低风险高收益的投资方法，开展个人账户基金市场化运营，增加基金积累的保值增值，有效提高投资收益，进而增加养老保险收入。

[1]新疆统计年鉴——2013.中国统计出版社

[2]中国2010年人口普查资料.中国统计出版社

[3]储宇奇，高岳等.我国新型农村养老保险中的政府责任研究.中国市场，2013（32）（总第747）：90

[4]郑东莲，袁菲，张惠敏，郑毅等.加快推进新型农村社会养老保险的对策.产业与科技论坛，2013年第12卷（2）：18

（作者单位：新疆科技情报研究所 新疆乌鲁木齐 830011）

（责编：若佳）

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