浅谈高校预算执行管理

2014-06-18梁伟民

经济师 2014年4期

●梁伟民

浅谈高校预算执行管理

●梁伟民

高校预算执行管理是高校财务管理的一个重要组成部分，预算执行是预算管理的关键环节。随着我国高等教育蓬勃发展,财政体制改革的不断深化,国家通过国库集中支付,逐渐加大高校财政专项资金的投入，有力地推动了高校学科建设、人才培养和科学研究。但是,在具体的工作实践中，我们发现在预算执行过程中仍存在一些问题，降低了财政资金运行效率，文章就高校部门预算执行中存在的问题及对策展开深入探讨。

高校预算执行问题对策

一、高校预算执行管理存在的主要问题分析

按照财政部的统一要求，《高等学校财务制度》于1997年实施，高校自2001年实施部门预算、国库集中支付、政府采购等改革。实践表明，这一系列的改革，对于强化高校预算执行管理，加快高校发展起到了显著的作用。然而，高校预算执行管理在预算编制和预算执行等方面，均存在一些问题和不足，主要问题集中在以下几个方面：

1.预算编制缺乏准确性和全面性。高校财务预算的编制缺乏准确性和全面性主要表现:一是目前相当一部分高校参与预算编制的人员不是专职人员，他们对学校运行、建设发展与预算的关系缺乏研究，缺乏对学校内外部影响预算的因素所作的经常、系统、广泛的搜集和分析整理，无法确定哪些目标可以达到，哪些目标无法达到，难以对学校预算管理提出细致可靠的依据。特别是在预算编制中，预算编制人员对高校纷繁复杂的业务活动及变化情况的认识具有相当的局限性，缺乏缜密的科学论证，因此难以保证预算收支的良好运行；二是部门预算调查缺乏重视。一些高等学校对预算管理的重视和认识不够，认为预算管理只是财务部门的事，确定预算项目、编制和控制预算由财务部门完成，各职能部门只是形式上参与、提供一些简单的部门经费支出计划，实际上缺乏对资金使用长远性、科学性和连续性地分析，没有充分调动各方面理财的积极性和各职能部门在预算管理中的基础作用；三是支出预算编制不全面，缺乏量化分析及有效分配。高校现行支出预算将经济内容分为若干经济科目，按照财政部门设定的定员定额和日常公用支出限额进行编制。财政虽然对高校的支出预算编制口径做了一些调整，但带有高校特点的一些支出，如教学支出、学生活动、实习等支出仍然难以全面反映。另外，学校对公用支出没有做到具体细化，依然沿用“基数+增长”的方法编制，缺乏预算编制方法的创新观念，容易出现公用支出编制不严谨的现象。在编制项目支出预算时，没有配合学校事业发展规划，缺乏量化分析和科学论证，容易引起校内各单位“讨价还价”的“博弈式”关系，甚至出现严重虚报部门项目预算的情况，造成分配不公，影响预算支出的效率。

2.预算执行管理意识不强。高校部门预算执行管理的实质是高校以提高资金使用效率和效益为目的，运用有效的手段对预算资金的使用进行监督和控制，以达到优化配置办学资源的管理过程。目前，虽然不少高校意识到了对预算执行进行有效管理的重要性，但由于没有严格的预算执行理念，预算资金缺乏统一的监督和控制，使用较混乱，随意性大；而且，资金的流向与控制存在脱节现象，在使用资金时，没有严格做到事前监督，事中控制，事后审计等一系列的预算资金执行管理活动；一些高校尚未建立健全预算管理制度；有的虽然有了预算管理制度，却有章不循，随意更改，预算形同虚设，没有严格预算的理念。

3.预算执行中监督不力。预算执行仍存在较大的随意性，这一方面受国家宏观政策变化，预算项目追加、调整的影响；另一方面是由于各高校事业计划与财务预算（计划）之间脱节所致。在高校预算管理中，缺乏完整的预算控制系统，难以令高校的预算管理部门对由于预算执行过程受到各种主客观因素的影响造成的变化进行快速反应。资金的收支缺乏统一的筹划和控制，随意性大，资金使用混乱。资金的流向与控制脱节，资金体外循环严重，事前监督不严，事中控制不力，事后审计监督受多种因素影响效果不佳。高校预算具有大收大支的全口径预算的特征，既无法反映预算资金的全貌，也不利于考核预算资金的执行情况。预算执行不到位，究其原因：一是思想观念准备不足，还不能适应上级财政对学校工作的新要求；二是项目执行方案准备不足，在落实职责任务、明确推进时间上还需进一步细化；三是项目执行力度不足，主管、主抓、协调配合都还有待加强。

4.部门预算执行率不高。资金的使用效率和效益还不能有效结合起来。随着社会对国家教育事业的普遍关注，财政部门加大了对高校的教育经费的投入。但是，高校各职能部门在使用预算资金的过程中，考虑效率但不考虑效益，存在资金损失浪费现象；考虑效益但不考虑效率，使得有限的教育资源迟迟无法使用，使用效益不高。由于信息传递的延迟性，没有及时给决策层提供准确的信息，把预算资金的使用效率和使用效益有机结合起来，使得预算资金使用的效率和效益难以进一步提高。为决策管理层提供及时准确的预算执行信息，进一步提供预算资金的使用效率和效益，就必须构建一个能快速提供有用信息的预算执行管理体系。

5.高校部门预算执行缺乏沟通与协调。高校各职能部门在高校部门预算执行管理过程中缺乏协调性，各职能部门领导往往从自己分管的部门或业务出发，极少考虑其他部门及其业务。而且，有些部门对预算资金的使用缺乏合理性、长远性和科学性的分析，没有充分考虑学校的大局，认为预算执行管理只是财务部门的事，预算执行的整个过程应由财务部门完成，各职能部门只是形式上参与。由于部门之间缺乏沟通与协调，缺少信息反馈机制，所以就会出现部分部门年底突击花钱，而部分部门年中便无钱可花等问题。

6.高校预算执行绩效低下。各高校在经费的使用上普遍存在绩效低下的现象：购置资产，没有考虑到资源共享，各系部院重复购置；对未来事业发展需求预测不准，盲目购置一些价值昂贵的仪器设备，有的设备长期闲置不用，最终损坏、报废；基本建设及修缮工程没有长远规划，设计不合理，拆建更替频繁；创办校办产业可行性研究不够，经营管理不善，学校投资承担极大风险；对经常性经费、专项经费的使用不规范。没有处理好消费与积累之间的关系，盲目贷款，利息支出数额巨大。此外，近几年我国高校进行了调整合并、联合共建等多种体制改革，对高等教育的设置布局和结构进行了调整。但就资源配置来讲，高等教育资源利用率低下，各高校的资源共享不完全，导致教学设备的重复配置与闲置并存。

7.缺乏完整的预算控制网络。从学校实际情况看，缺乏一个完整的财务预算控制网络，往往是费用预算控制较好，而收入预算执行情况较差；费用预算控制较好，而固定资产购置预算、资金预算控制较差，这种不健全的财务预算体系往往顾此失彼，难以发挥综合的整体效应。

8.监督及考核的有效性不够。高校财务预算的编制科学合理是使其发挥良好效果的基础条件，但除此之外，还须在执行环节有足够的措施与手段来保证其有效运行。有效的监督与考核机制是其重要保障。但由于种种原因，高校往往只是形成了一些财务预算管理的文件，而对预算执行的监督控制、对执行结果的反馈考核都很难说得到了有效落实。对预算差异及原因分析的反馈不及时，对预算执行结果的考核激励不彻底，这些都对高校财务预算的执行力带来了负面影响。

9.预算资金管理不规范。从学校预算资金的运行看，预算资金的收支缺乏统一的筹划和控制、随意性大，使用混乱、挪用资金从事长期投资的现象屡有发生，从而导致现金流量不平衡，支付能力不足，特别在上半年，很多学校实际上靠借新还旧来维持学校的正常运转。少数高校存在违规收费的现象，违规收费、预算外收入上缴不及时。另有部分高校收到学费后不是及时上缴财政，而是先在校内周转,通常于年终前才上缴财政。

10.预算支出的效益性重视不够。在财政“大包大揽、重支轻管”的情况下，财政收支中违纪违规问题多，目前审计部门比较重视预算支出的真实性、合法性审计，对预算管理和效益性考虑的较少，对预算支出的结构分析不够。如资源配置是否合理，重点项目有无投入产出效果如何、支出管理是否严格科学、有无财政资金损失浪费等问题关注不够，未评价财政资金分配、使用的合理性、有效性。

11.预算执行分析较多地存在“四多四少”现象。“四多四少”现象体现在：一是收入分析多，支出分析少。财政工作“重收入、轻支出”，对收入预算执行的分析着墨较多，也相对比较详细、具体，对支出的分析则不够深入，往往轻描淡写、一笔带过；二是常规分析多，专题分析少。满足于按规定编制和汇总报表，说明一下预算完成进度以及比上年的增减情况，没有适时地开展专题研究，解剖麻雀，未能透过数字看本质；三是执行结果分析多，事前预测分析少。由于近几年我国经济发展存在一些不确定性，财税政策也面临着重大的战略性调整，影响预算收支的因素确实较多，很难作出分析和判断。这一客观原因往往使预算执行分析工作者不敢预测得太满，担心预测不准确影响领导决策；四是局部因素分析多，全面综合分析少。分析工作就财政论财政，对预算执行中出现的新情况、新问题，没有放到经济运行的全局中去考虑，从中揭示财政收支增减变化的规律，综合分析财政预算与宏观经济运行质量变化的关系。

二、新制度下应采取的对策建议

随着公共财政体制和教育管理体制改革的不断深入，新修订的《高等学校财务制度》从2013年1月1日起实施，预算执行工作必将愈来愈受到各级政府和领导的关注和重视。当高校应凭借好制度管好用好教育经费，进一步拓宽思路，从以下几个方面进行创新：

1.强化预算管理意识，健全和完善预算组织机构。高校的各级领导要充分认识到预算管理的重要性，要对财务预算的管理组织机构进行进一步的健全和完善，使之有能力真正负责财务预算管理的组织实施。如建立校长直接领导，由职业道德良好、责任心较强及业务能力较高的财务、审计等相关专业人员组成的学校预算管理机构，通过预算管理机构专业人员的集体工作，充分发挥专业人员的集体智慧，对学校及下属各学院(部门)提交的预算进行合理性、准确性和科学性的调查、论证，加强对整个学校预算工作的指导和考核，为学校领导层的预算管理决策提供依据。预算的执行和调整有了专业人员的监督，将更为规范，以避免预算执行的盲目性。

2.加强制度建设，确保资金安全。高校加强制度建设，是确保学校教育资金安全、做好预算执行管理工作的重要保证，其健全程度和建设速度直接影响着预算的编制、执行、监督等方面。高校需要不断探索，依照国家有关法律、法规和财务规章制度，结合学校实际情况，努力建立起符合高校自身特点、符合法律法规的规章制度体系，做到从无到有、从有到新，不断改革、不断创新、与时俱进，对学校经济活动的合法性、合理性进行监督。

3.完善预算编制管理，确保经费使用规范。合理编制学校预算，对预算执行过程进行控制和管理，依法多渠道筹集资金，努力节约支出，建立健全财务制度，加强经济核算，实施绩效评价，提高资金使用效益，合理配置和有效利用资产，防止国有资产流失，加强对经济活动的财务控制和监督，防范财务风险等。高校应按照“量入为出，收支平衡，积极稳妥，统筹兼顾，保证重点，勤俭节约”的原则编制学校预算，将学校各项事业活动所发生的财务收支都纳入预算管理的范围。

4.加强预算执行力度，强化预算约束力。预算执行的刚性直接关系到高校预算管理的严肃性和权威性,为此,必须加强预算执行力度,以维护其权威性和严肃性。一是预算方案一经确定,就必须严格执行,强化“刚性预算”，非特殊情况不得随意调整或追加,即使要调整也必须通过既定程序进行；二是建立超预算预警机制,对超限额的项目需报分管校领导审批,再按严格的预算调整程序来确定。预算管理机构按照预算方案适时跟踪和监督资金投向及预算执行情况，随时把握预算执行进程和均衡性；三是实行预算执行信息化管理，通过校园信息网迅速反馈预算执行情况，及时纠正执行偏差，化解预算和财务风险，保障预算管理顺利完成。

5.建立预算绩效激励机制，提高资金使用效益。建立预算管理绩效评价体系来确定各个责任主体的工作绩效，要在预算编制和执行过程中，全面引入绩效管理的理念，在优化预算资金分配的同时增加绩效考核内容。将部门所分配经费与其工作任务、业绩和经济效果直接挂钩，实行上下浮动的激励措施，使预算与部门的工作任务及工作目标捆绑在一起。对预算执行情况好、绩效显著的部门给予表扬和奖励，对违背预算管理规定或预算执行较差的部门给予通报批评。采取必要的惩罚措施，通过考核与奖惩结合，充分调动学校内部各方面参与预算管理的积极性，逐步建立起管理规范、约束力强、讲求绩效，适应高校发展的预算管理新机制。

6.健全高校预算执行管理信息系统，强化监督和管理。加强预算执行信息沟通与反馈信息传递，加强预算执行的监督与管理。各高校应结合实际，建立以财务部门为中心，上至学校领导层、下到各职能部门的预算执行信息沟通与反馈信息的传递。预算经费一下达，就要针对各预算经费项目的使用范围、使用计划、进度等相关情况通过系统平台加强各部门之间的沟通与协调，财务部门要充分利用网络平台对整个学校的预算执行计划进行实时监控，对各部门的预算执行情况进行分析、审核。在执行过程中，财务部门应该利用信息化系统监控资金流向，一旦发现执行情况存在偏离情况，应立刻提出预警。各相关职能部门应积极配合，自觉进行预算执行管理，建立信息反馈与沟通制度。同时，各职能部门及项目负责人在预算执行过程中，要注重资金使用的效率分析，找出执行进度慢的原因，也要注重资金使用的效益分析，通过量化的指标来分析资金投入所取得的效果，促使预算资金的使用效益最大化。比如对科研经费的投入进行效益分析，不仅要考虑论文数量，还要关注论文质量、学术动态。通过资金使用的效率分析和效益分析，无论是高校的管理层，还是各职能部门及项目负责人都可以实时动态掌握预算资金的执行情况，包括预算资金的执行进度和执行效果。

7.引入绩效预算管理模式，考核资金使用效果。在预算支出的安排过程中，要以“绩”为主体去确定预算项目，以“效”为主体去考核资金使用效果，从而实现对预算资金计划安排和控制前提下的具体使用的有效约束。绩效预算在高职院校的应用过程中，应重点解决三个方面的问题：一是绩效目标或者项目的确定必须要合理，并要设定若干配套的考核指标，便于确定项目资金额以及事后作出相应的评价；二是预定资金额的计算和确定必须要结合绩效目标，考虑成本，不能仅按相关部门所上报的数据确定；三是要特别关注绩效考核评价及评价结果的应用。要建立追踪问效机制，将目标的实现情况与责任人的业绩考核挂钩，并作出相应的奖励或惩罚；要对每个绩效目标或者项目进行总结、分析，为学校今后资金的投向和支持重点提供依据，以保障学校资源的合理有效使用。

8.转变预算执行管理观念，适应新时期财务管理要求。随着财政拨款增加，学校的工作思路、管理方式、工作效率也要发生转变，要不断提高对预算项目的执行力度和监管工作，主动适应上级对学校财务管理工作的新要求。经费管理模式要由过去的包干管理方式向项目管理方式转变，由单项管理方式向综合管理方式转变。学校各部门要把项目执行进度和落实作为第一大事抓紧抓好，要做到项目有预算、管理有专人、使用有审批、进度有检查、实施有效果、全局有统筹。

9.对预算执行分析与考核，加强预算支出结构分析。要对预算执行情况定期、及时地进行总结与分析，在每个分析期，通过对比有关财务指标的预算与实际完成情况，找出偏差，分析差异原因，撰写详细的分析报告。此外，考核及相关的奖惩制度是落实预算管理责任、确保预算目标的重要手段，应严格执行。要确保考核的有效与奖惩的公正，只有这样，才能肯定成绩，充分调动教职工的积极性，激励其参与对预算管理工作的不断改进。