浅析国有农场失地人员安置问题与对策

●黄捷

浅析国有农场失地人员安置问题与对策

●黄捷

妥善解决国有农场失地人员安置问题，不仅是实现国有农场经济转型、实现可持续发展的关键，也是推进征地拆迁、重点项目建设和维护社会和谐稳定的前提基础。文章以南宁市柳沙企业有限责任公司为例，通过对国有农场被征地拆迁过程中人员安置涉及的突出问题进行探析，并从思想引导、政策扶持、安置创新的层面提出相应的对策建议。

国有农场 征地拆迁 人员安置 对策

随着我国城市化进程的加快，越来越多地处城乡接合部的国有农场土地被整体征用开发，南宁市柳沙企业有限责任公司（以下简称柳沙公司）是众多被征用的国有农场之一。柳沙公司的前身为南宁市柳沙园艺场，成立于1963年，是由五个自然村连人带地转型组建的国有农场，占地面积约12000亩，位于邕江南北两岸。1998年柳沙园艺场整体改建为柳沙公司，现拥有10家全资子公司和1家控股公司，经营业务涉及种植业、养殖业、工业、工程建筑、工程装饰、物业租赁、殡葬服务等行业。目前，除殡葬服务业运营正常外，其余处于经营困难或停牌歇业状态。1998年以来，在南宁市快速推进的城市化进程中，柳沙公司土地全面纳入城市规划且90%以上的土地先后被征用。十多年来，由于征地安置问题未能及时有效解决，引发职工居民群体上访、聚众闹事等各种不稳定因素和社会问题日益增多，严重影响和干扰了企业的日常运营，这种现象如不能及时有效解决,势必影响经济社会协调发展和社会和谐稳定。失地人员安置问题既是经济问题，更是一个政治问题，如何妥善解决征地拆迁人员安置问题，不仅是实现国有农场经济转型、实现可持续发展的关键，也是推进征地拆迁、重点项目建设以及维护社会和谐稳定的前提基础。

一、农场失地人员安置工作中存在的问题

1.安置人数庞大，人员结构复杂。由自然村合并组建柳沙园艺场后，原自然村的土地由集体性质转为国有性质，农民变成了农业工人，之后自然增长的劳动力由农场内部吸收、自主招聘为职工。1992年国务院批准南宁市实行沿海开放城市政策后，为适应市场经济多元化战略发展的需要，农场停止内部职工子女招工制度，转由对外大规模引进专业技术骨干、管理人员和熟练工人落户农场。职工来源、农场人员结构变得复杂多样，农场人员分为职工和非职工人员两大类，其中：职工又分为本土职工和非本土职工，非职工人员分为本土非职工人员和非本土非职工人员。据统计：截至2013年11月1日，柳沙范围征地安置涉及人数达4569人。其中：职工742人（含待岗职工346人），离休人员2人，退休人员682人，非职工人员共3143人。

2.母公司与子公司依存度高，母公司被征地涉及子公司职工安置。柳沙公司作为母公司，拥有10家全资子公司和1家控股公司。母公司与子公司在法律上属独立核算法人单位，但长期以来母子公司之间职工内部流动性大，劳动关系边界模糊，经济往来关系复杂，实为互相依存难以分割的整体。近年来，柳沙公司所属全资子公司或控股公司的生产经营举步维艰，大多靠向母公司借款发放职工工资、缴纳各项社会保险费勉强维持下来；已停牌歇业的子公司、兼并改制后的控股公司职工又回到母公司待岗，由母公司缴纳各项社会保险费及发放待岗生活费，而母公司由于大量土地被征用，农业退出主业后经营性收入有限，主要依靠征地安置费维持运营，而各种费用支出数额巨大，经济负担沉重，面临坐吃山空的局面。若通过征地安置解决母公司职工的就业和生活保障问题而不予以考虑子公司职工，则子公司将处于“皮之不存，毛将焉附？”的境地，容易引发母子公司之间的矛盾，加上职工与非职工之间、本土人员与非本土人员之间既已存在的矛盾纠纷和利益冲突，势必增加征地拆迁安置难度，安置方案将难以通过职代会表决。

3.利益诉求繁多,价值预期偏高。随着城市化迅速扩展土地被征用，加之企业多元化投资发展不理想，待岗失业人员逐年增多，而大多失业人员文化及技能素质偏低，缺乏融入城市就业和投资谋生的能力，以致大量本土人员被边缘化沦为“三无”人员（务农无地、就业无岗、社保无份），生活缺乏保障，生存发生危机。征地拆迁安置自然就成为部分人当作唯一改变命运、摆脱困境的机会，在巨大的利益驱使下他们认为：不闹不得、大闹久拖多得。于是，狮子开大口、漫天要价，借机通过不同的方式以不同的理由提出不同的利益要求，有的人甚至想通过制造群体性事件以期扩大影响，迫使政府和企业对他们的物质要求作出让步，名目繁多的利益要求、过高的价值预期、强烈的物质欲望给征地拆迁安置工作设置了巨大的障碍。

4.互相攀比不平衡心态严重，引发矛盾纠纷和利益冲突。由于柳沙范围征地拆迁安置时间跨度长，涉及面广，如安置人数庞大、人员结构多样、各种利益关系错综复杂，以致征地拆迁补偿安置利益难以兼顾公正均衡、面面俱到；同时由于征地拆迁时间、区域不同，执行的征地补偿安置政策不同补偿标准不一致，甚至出现“同类地块同类房屋补偿价格不同”现象，征地拆迁补偿利益差距太大，享受的安置政策待遇也有所区别。如住房拆迁回建：江北片区以“划地自建”方式安排占天占地宅基地，统一建设房屋基础及小区配套设施后，地上部分由被拆迁户自建，房屋拆迁补偿价格按照重置价予以补偿，房屋性质为自建房；江南片区则以“统建公寓房”方式安置，房屋拆迁补偿价格以“拆一还一”的标准予以补偿，在缴纳土地出让金后房屋性质为商品房。由于补偿安置待遇不同利益差距太大造成被拆迁户之间互相攀比不平衡心态严重，引发各种矛盾纠纷和利益冲突,对立抵触情绪愈演愈烈，群体上访、聚众闹事等各种不稳定因素和社会问题日益增多，不仅给征地拆迁安置工作带来了巨大的压力，同时严重影响了社会和谐稳定。

5.补偿标准过低以及安置工作滞后，职工居民的基本生活缺乏保障。由于征地拆迁补偿标准过低、安置工作严重滞后，拆迁户的利益和基本生活得不到有效保障。如有的拆迁户房屋在上世纪90年代已被拆除，十多年后才落实宅基地得以回建，而近年来人工成本、建筑材料等物价水平已大幅上涨，导致当年的补偿款已远远无法保证住房回建费用支出，当年的征地拆迁补偿标准已明显不符合当前的实际情况。另外，用于解决职工居民就业和生活保障问题的产业用地在上世纪90年代末已规划预留，但至今仍然未能办证落实到位，以致产业项目无法启动，生活经济来源无着落。由于职工居民得不到及时妥善安置，基本生活缺乏根本保证，不仅易于激化社会矛盾，同时影响到政府的公信力。

6.现行安置政策对国有农场失地人员针对性不强，安置方案审批涉及不同辖区政府、职能部门。柳沙范围征地拆迁安置涉及国有职工及为数众多的非职工人员（居民）。国有职工安置方案由主管单位审核和市国资委审批；非职工人员居住地分散，户籍分属不同的城区多个派出所管辖，安置方案的审批涉及两个辖区政府及职能部门。由于国有农场与常规国有企业不同，农场职工和非职工人员长期以来共同依托“土地”就业和解决生活来源对土地的依赖性强、外出就业、自主创业困难。由于农场的历史背景为自然村，名为国有企业，实则集国有企业职工、城镇居民、农村农民；与农民和城市居民也不同，农场下岗职工及非职工人员在下岗待业期间既无地可种也未能享受城镇待业人员就业优惠政策。混杂一体的特殊“小社会”，农场人员结构为二元结构（职工、非职工人员），征地拆迁人员安置必将遇到各种新问题和政策难点,如:现行被征地农民安置政策、国有企业改制职工安置政策对国有农场失地人员安置的适用性问题。近年来，为推进柳沙范围征地拆迁安置工作，市政府针对失地人员安置涉及的矛盾问题及政策性难点，组织职能部门召开一系列专题协调会议进行探讨研究，并形成相关会议纪要。但是，由于柳沙的历史特殊情况复杂，问题解决难度大，单靠企业自身力量显然心有余而力不足，企业单方执行力对征地拆迁安置难有实质性推进。

二、国有农场失地人员安置的对策建议

由于柳沙公司失地人员安置涉及面广，任务繁重，十多年来,安置工作除住房回建和居民养老保险参保工作取得实质性进展之外，职工、居民的就业与生活安置仍然停留在调查研究和制定方案阶段，安置工作任重道远。总结多年来的实践，笔者认为推进柳沙征地拆迁安置工作，应坚持以人为本，以市场为导向，以法律法规为依托，根据国有农场的实际情况，有针对性地制定相应的征地安置政策以及配套安置方案，切实维护农场失地人员的合法权益，确保失地人员失地不失业，原有生活水平不降低，长远生计有保障，使失地人员真正享受到城市建设发展和征地拆迁带来的实惠，从而实现“要我搬”到“我要搬”转变。

1.强化征地拆迁补偿安置政策法规的宣传，正确引导职工群众进行利益诉求。由于农场失地人员数量庞大，具有二元结构（职工、非职工人员均属于失地人员）特点，征地安置必将涉及多个不同群体的切身利益，要协调解决好各方利益关系，必须充分发挥舆论宣传引导作用，通过报纸、电视、广播、出版内部简报等多种形式，广泛开展征地拆迁补偿安置法律、法规和政策宣传引导，深入征地拆迁一线，进村入户与拆迁户面对面直接交流谈心、解疑释惑，使职工群众正确理解征地拆迁补偿安置法律、法规和政策，引导职工群众树立全局意识，自觉服从城市建设发展规划；同时妥善地做好信访接待工作，认真听取和主动关注职工群众的利益诉求，对超出政策规定或者存在认知偏激的利益诉求要耐心细致地解释，把政策讲清楚，把道理说明白，把思想理顺畅，努力做好思想教育和心理疏导工作，防止矛盾积累激化；在征地、动迁工作中，要正确引导职工群众进行利益诉求，正视征地拆迁利益问题，畅通职工群众利益诉求渠道，对职工群众的合理诉求以及历史遗留问题，要及时向上级政府部门反映和汇报，由政府牵头组织协调相关职能部门，妥善解决好职工群众的利益诉求及重点、难点问题，及时兑现政府的承诺，切实维护权利人的合法权益，消除职工群众的不满和对抗情绪，赢得职工群众的最大信任、理解和支持。

2.坚持以市场为导向，以法律法规为依托，根据国有农场的实际情况，有针对性地制定相应的征地拆迁补偿安置政策以及配套安置方案。由于名为国有企业、实则集国有企业、农村及国有职工、城市居民甚至农民混杂一体，属特殊“小社会”，征地安置牵涉到国有职工身份置换以及为数众多的非职工人员（居民），而现行失地农民征地安置政策、国有企业改制职工安置政策对农场失地人员安置针对性不强，安置方案审批涉及不同辖区政府及职能部门。因此，需要政府本着以人为本，以市场为导向，以法律法规为依托，统筹协调相关城区政府及职能部门，根据国有农场的实际情况，给予农场失地人员优惠安置政策扶持，有针对性地制定征地拆迁补偿安置政策，制定切实可行的安置方案，以妥善安置农场失地人员，推进征地拆迁和重点项目建设。政府在出台拆迁补偿安置政策和制定配套安置方案时，一要整体考虑母、子公司职工和非职工人员（居民）的安置，统筹兼顾不同群体的利益诉求，协调平衡各方利益关系；二要充分考虑农场失地人员的生存权和发展权，解决好失地人员临时过渡生活、居住、子女上学等问题，将安置工作视为造福百姓的解困工程和民心工程，为解决失地人员的就业和生活保障问题留下必要的政策空间；三要以市场为导向，根据经济发展情况、物价上涨水平以及未来生存发展的实际需要，调整和完善征地拆迁补偿政策，确定合理的征地拆迁补偿标准，保证住房拆迁补偿能满足回建费用支出或选购同一地段相同面积的商品房，保证征地拆迁不仅没有让职工群众蒙受损失降低生活水平，反而让职工群众得到更多实惠。

3.积极探索“土地入股”安置模式，以产业用地使用权作价入股组建股份公司，搭建经济发展平台，提供长远生计来源。早期（改革开放初期）征地拆迁主要以货币安置模式（即“给钱不管人”）对失地人员进行安置，短期内因满足失地人员的即期现金消费需求，深受百姓的拥护。但随着就业市场化的加快，大多失地人员在劳动力市场属弱势群体难以就业,这种“只授人以鱼，未授人以渔”的安置方式，将导致失地人员坐吃山空、生活陷入困境，加上社保无份,不能给失地人员带来归属感，由起初盼征地促发展变为拒拆迁到抵触，容易诱发社会问题。因此，征地安置既要考虑失地人员的眼前需求，更要解决长远生活保障问题，要转变一次性货币安置为主的做法，采取多渠道和多种安置方式：加强失地人员职业技能培训，拓宽就业渠道；支持失地人员自主择业，自主创业；走“土地换保障”的路子，探索“土地入股”安置模式，为失地人员安排产业用地，以产业用地使用权作价入股组建股份公司，将产业用地折股量化作为股份公司的启动资本，结合柳沙公司职工居民住地分布特点，根据属地管理原则，以邕江为轴线由符合安置条件的人员分别组建江南、江北股份公司，搭建“安置”平台，实行统一安置和公司化管理。组建股份公司后产业用地由“共同共有”变为“按股共有”，同股同利、同权同责、利益共享、风险共担。通过设立股份公司，建立产权清晰、责权明确、政企分开、科学管理的现代企业法人治理结构，科学规范企业经营运作，实行企业资产经营收益股份化“按股分红”的收益分配原则，减少经济利益分配矛盾，将有利于调动投资持股者作为股东参与发展企业经济的积极性和创造性，有利于促进企业经营决策民主化与科学化，科学开发与经营管理产业用地，实现产业用地经营效益最大化，实现企业经济持续健康发展，确保失地人员长远生计有来源有保障。

4.加大统筹协调力度，着力解决失地人员安置的关键性问题。

（1）确定安置基准日及安置对象范围。由于柳沙公司人员结构复杂、南北两岸征地时间不同、征地时间跨度长等多种原因，安置基准日及安置对象范围的确定成为失地人员安置最关键的问题，也是失地人员最关注、内部争议最多的焦点、热点问题，政府对此应有明确的态度，应组织相关职能部门抽调征地安置工作经验丰富、工作能力强的干部成立工作专班，就安置基准日及安置对象范围问题展开充分论证，并组织召开被安置人员听证会，综合征求意见后，以文件形式明确安置基准日及安置对象范围。安置对象范围除职工外应充分考虑农场成立的历史背景即由自然村组建而成，原自然村自然增长的人口且户口现在在本土，符合血缘自然属性关系并健在的居民[含户口不在本土的在校学生、尚未就业的大中专毕业生、服役军人（已提干的除外）、服刑人员]都应属于安置对象，其他人员（含职工的配偶、子女）因户籍、就业情况不一，应予以充分考虑与甄别。对符合安置条件的人员名单按规定进行公示确认，做到不偏不倚，体现公平、公正原则，以“一个标准、一把尺子”执行到底，标准透明，过程公开，阳光操作。

（2）解决好过渡期间失地人员的生活保障问题。在没有先安置后拆迁的条件下，安置工作又要立足长远和保护被拆迁户的权益，被拆迁人员难免过渡期之苦，顾虑重重。为减少安置过程中的矛盾和阻力，在加快建立长远安置的同时，也应关注过渡期的现实需求，要充分考虑当地当前的物价水平和失地人员正常的生产生活需要，合理确定过渡期的生活保障标准和过渡期限，因为安置没着落、生活还得继续。健全完善过渡生活保障兑现和资金直接拨付的监管制度，避免陷入“大闹大解决，不闹不解决”的怪圈，以消除不稳定因素。

（3）原国有企业壳及资产处置问题。由于历史原因，柳沙公司及其所属子公司、控股公司的债权债务关系复杂、部分资产产权不清晰、企业对外债务及抵押关系在短期内难以理顺，难以套用现行政策按常规国有企业依法按程序进行改制，公司改制应重点考虑人员安置；在此基础上，聘请具有资产评估资质的资产评估中介结构对所属企业的经营性资产和非经营性资产进行清点核查登记，核准资产权属，评估资产价值，产权清晰的资产按“国退民进”依法转让给新组建的股份公司；公司及其余资产则委托主管部门代管，研究解决处理办法。

（4）建立就业扶持机制，有效解决就业问题。由于留地安置项目建设尚需时间且就业岗位有限，难以满足失地人员就业需要，就业形势严峻，特别是其中的弱势群体和青壮年人员，就业问题突出，极易引发社会问题。政府对此应引起高度重视建立完善就业扶持机制，拓宽就业渠道，建议采取多渠道、多种形式为失地人员搭建专场就业服务平台，由政府或者劳动和社会保障部门牵头并提供失地人员转移就业一站式服务体系，如：政策咨询、技能培训、职业介绍、组织招聘劳务集市、跟踪就业状况等全程服务；同时，政府应加大就业技能培训专项基金扶持力度，加强舆论宣传，开展技能培训，引导失地人员更新择业观念，强化技能培训，提高失地人员就业竞争能力和就业信心，实现失地不失业目标，确保社会稳定。

[1]盖静.土地征用拆迁安置工作面临的新问题[j].中国国土资源经济，2005（3）

[2]尹良春.钱从哪里来人往何处去.天府新论，2006（6）

[3]朱秦.农村城市化过程中的社会矛盾与化解.求实，2007（2）

（作者单位：南宁市柳沙企业有限责任公司 广西南宁 530022）

（责编：若佳）

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1004-4914（2014）04-056-03