新型城镇化过程中的金融风险探究：从地方政府角度出发

卜 蕾

（南京师范大学强化培养学院，江苏 南京 210046）

中国官方高层智囊机构国务院发展研究中心为十八届三中全会提交的“383”改革方案提出：以降低金融行业准入门槛、推进利率汇率市场化为重点，推动金融体系改革。其中特别强调应当抓住全球经济再平衡的有利时机，建立一个市场导向、高效而富有弹性的金融体系，支持转型升级和城镇化进程，化解潜在金融风险。这里的“潜在风险”蕴藏于推进新型城镇化建设的巨大资金需求与现行融资方式的种种矛盾之中，而作为市场的调节者与建设的领导者，政府在矛盾中与各方形成错综复杂的关系。因此，研究政府在城镇化融资和风险防范中扮演的角色与承担的责任具有十分重要的现实与历史意义。

一、新型城镇化融资背景

（一）资金需求规模庞大

我国现阶段的城镇化主要分为两个方面：一是农民工进城市民化。《中国城市发展报告2010》提出：中国未来需要实现每年2000万人口进城，通过每人投入10万元，来解决半城市化人口的问题，总体需要资金为每年2万亿元。二是乡镇居民就地市民化。由于城市容量的约束性，在甚至已经出现“逆城市化”的背景之下，实现乡镇居民就地非农化具有创新性和可行性，符合以人为核心的新型城镇化要求。就地市民化即是进一步完善乡镇规划、基础设施建设、教育、医疗、社会保障等市民化基本要素，其庞大的资金投入需要由中央政府、地方政府和市场来共同承担。

（二）融资质量要求提升

新型城镇化中的金融区别于人们传统观念中的“农村金融”。自1978年我国开始经济体制改革，农村金融改革从未停止。但出于缓解城乡经济矛盾的目的，农村金融大多着眼于农村金融机构的视角，对其认识也始终局限在城乡“二元”金融背景之下，这就使得人们对农村金融的利用框定在以“农业”为对象，以“信贷”为特征的机构范式中。而新型城镇化体现了人们需求提升的一个动态过程，乡镇基础建设、工业建设以及人的发展需求都迫切地需要农村金融提供更加多元化、高质量的金融服务。

（三）融资环境危机四伏

2008年金融危机以来，我国政府加大公共投资力度和“适度宽松”的货币政策的实施，使得地方政府融资平台急速扩张，银行信贷、地方债券等负债规模加剧增长，潜在财政金融风险不可小觑。

二、城镇化潜在金融风险点

因为大部分城镇基础设施项目的建设具有资金投资规模大、投资回报率低、投资回收期长等特点，个体组织、部门投资城镇化基础设施难度较大。因此，长期以来，政府部门特别是地方政府成为投资城镇基础设施的主体。但是，实践证明，地方政府在与多方角逐与博弈下的现行融资方式存在诸多问题。

（一）与地方政府融资平台的互赖

地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合型投资公司，如建设投资公司以及行业性投资公司，如交通投资公司等。目前，全国各省、市、县基本都建立了各自的融资平台，地方政府以这些融资平台为筹措银行贷款的重要载体。但是，融资平台公司在为地方经济注入活力，解决地方政府资金困扰的同时，也给政府积累了巨大地方债务。地方政府融资平台一般采取土地质押或政府变相担保的方式进行融资增信，与地方财政有连带关系，成为政府的或有债务。截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长了12.94%。从债务举借主体看，2012年底债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、25.37%，融资平台公司比2010年增加了22.50%。由于地方政府融资平台所投资的项目大多是公益性和准公益性项目，项目投资回报率低，项目现金流不足以还本付息。

更值得关注的是，政府作为市场经济最有力的监督者，本是市场经济秩序的守护者，而政府对融资平台公司的依赖，使得政府无法成为合乎市场经济规律的真正管理者；同时，平台公司依靠政府掌握的信息、资源及权力运作，必然导致大量违规行为的出现，极大地影响了政府的公信力和正常的金融秩序。长此以往，尤其是在经济下行的时期，必然会累积巨大的风险。

（二）与地方商业银行的牵绊

随着城镇化过程中地方经济发展和财税体制改革深化，地方政府投资建设资金大大增加。面对国有银行严苛的审查和监管，为了防止资金链断裂，地方政府只得另谋出路，寻求与地方商业银行的合作。地方商业银行虽然存在规模小、资本金不足、技术手段落后等天然缺陷，但凭借其灵活的经营机制和依靠政府的干预，已逐渐成为主要的地方性金融力量。

在近年来的经济发展轨迹中，政府与地方商业银行形成了相互依靠，相互牵制的错综关系。首先，政府因对地方商业银行的控股和其负责人任命上的影响，自然也会对其特殊“关照”。政府会将大量闲置资金和项目安排给地方商业银行，但同时，地方商业银行要根据其偏好配置金融资源，从而导致地方商业银行产生大量不良资产，使得原本实力不就强、在股份制银行和国有银行夹缝中艰难生存的地方商业银行雪上加霜。其次，由于政府夹在其中，金融监管工作难以真正到位。各地方性商业银行占的金融市场份额不大，金融监管疏漏在所难免，这就给了地方商业银行“打擦边球”的钻空机会。

（三）与中央财政的博弈

由于中国的国情所致，中央政府一方面牢牢掌控财政收入，另一方面又不断下指标让各级、各地政府“配套”。在步步紧逼之下，地方政府为了增加GDP，抓住城市建设和发展的机会，只能大量增加平台公司债务，或者不惜弄虚作假，虚报配套资金，争取项目，用各项建设凸显政绩，以求获得中央政府更大的支持。这种情况下，中央政府为了规范地方债，控制地方债风险，于是采取了中央代发地方债的措施。例如，为更好对中央投资项目进行配套，财政部在2009年和2010年分别代理地方政府发行了2000亿元的地方债。2012年中央代发地方债额度再次增加至2500亿元。从政策设计上看，中央代发地方债充分考虑了地方政府的债务风险。但也要看到，中央代发地方债更多的是一项过渡性的救市举措。以中央担保和审批为基础的地方债在减少风险的同时，也可能衍生出资金挪用、地方政府过度举债相等关风险和问题。

（四）自身缺陷

地方政府是城镇化的主要执行者和管理者，其现行融资方式的不足很大程度上在于政府自身运作不够规范、风险比较集中、缺乏有效监督等诸多问题。

一是“土地财政”催生投机行为，衍生经济泡沫。由于土地财政的存在，在“效益最大化”的利益机制驱动下，不少企业纷纷投资房地产行业，使得地方政府急功近利，形成“透支”地方生态环境和长远利益的短期行为。同时仅靠土地财政的拉动，过高的房价推高了城镇化的成本，透支了城市发展的未来，削弱了城市的竞争力和可持续发展能力。

二是地方政府投融资行为缺乏有效的管理和监督。从管理来看，无论是机构设置、客户审查还是违规查处都明显地表现出专业人才缺乏、规范性不够、业务水准不高的问题。在监管方面，政府通过地方平台的融资行为缺乏各方特别是公众的有效参与，地方人大普遍没有发挥有效的监督和制约作用，在地方政府普遍存在的投资冲动下，产生投资决策科学性不足，投资行为缺乏约束，投资质量和投资效益不高等一系列弊端。

三是配套资金不到位，地方债务缺乏约束。目前配套资金执行结果的总体情况是：省级超额，市欠县，县债严重。在现行以经济发展指标为核心的政府绩效评价和干部政绩考核体系下，地方政府为了GDP增速指标推行“政绩工程”，加之不完善的“配套”体制，政府主要考虑如何“圈钱”而较少考虑未来如何“还钱”，没有建立有效的偿还机制和决策责任机制，不利于强化地方政府的债务约束。

三、建议及展望

（一）促进“事权”和“财权”的配套改革

地方政府配套资金短缺的背后，是我国1994年分税制改革以后，地方“财权”与“事权”不匹配的现状，即“拿钱的不干事，干事的没有钱”。要改变此状况，缓解地方资金短缺压力，就要做好地方债制度的配套工作，明确政府责任。具体说来，首先，要明确政府支出责任。一方面地方政府应该遵循市场经济规律，退出一般竞争性领域，使其投入主要集中于社会保障、公共设施建设、公共服务和公益性投资等项目上，界定好政府职能。另一方面现行财政体制格局下的财政收入向上集中，而财政支出责任下移的状况应当有所改变，上下级政府间的事权应合理划分。此外，还要明确政府的债务偿还责任。理清本届政府新发生债务和历史遗留债务的责任，理清本级政府和上级政府的债务偿还责任，为今后地方政府举债和偿债提供依据。只有在明确政府责任范围，理顺地方政府基本职能之后，才能确定地方政府融资和管理等事项。

（二）完善融资手段

第一，“关后门，开前门”，让地方负债显性并规范化。首先，弄清地方债务包括隐性债务的规模，清楚政府债务类型和规模是对政府财政信用评级的基石，是中央政府进一步加强财政管理的前提。然后，借助中央政府代发地方债打开地方政府融资渠道的“前门”，关小地方政府融资平台的“后门”。让地方政府的债务从隐性逐步走向透明。

第二，寻求融资方式的创新与突破。新型城镇化的诠释在于，有序推进农业人口市民化的同时，建立多元可持续的资金保障机制，钢筋水泥让位于人本主义，速度数量让位于质量效益。在此意义下，城镇化的融资方式应当站在多元化的视角寻求新的突破。中国农业银行行长张云认为，“城镇化融资创新是一个系统工程，涉及债券、资产证券化、股权融资、金融租赁等多种形式，需要各种金融主体的深度参与。”地方政府应当以更多市场化的方式筹集城镇化资金，加大投融资体制改革，让民间资本有更多的机会参与城市公共设施、健康医疗、养老产业等领域，结合城镇化特点，让市场金融工具发挥作用。

第三，以全局观防范城镇化融投资风险。城镇化是个周期较长的过程，可以分期投入，但切勿急功近利，以临时性举措给未来发展埋下隐患。另外，要设立不同领域和区域的防火墙，避免一个点影响到整个面造成系统性风险。

（三）加强各方监管

第一，规范投资基金融资平台。为降低金融风险，当前需要注意的是，应规范地方融资平台，将融资平台严格限定在建设基础设施等领域。

第二，加强对地方商业银行的监管。监管机构要排除各种干扰，在充分认识地方商业银行特殊性的同时，监督其与其他股份制商业银行一样按照银监会“三法一指引”规范运作，认真防范风险，让风险处于可控范围内。

第三，强化政府预算管理。各级政府和财政部门必须按照项目合同、协定规定的配套资金比例安排资金，将项目配套资金纳入财政预算，确保配套资金按时足额到位。在审计检查中，发现项目配套资金未落实到位的，可采取削减次年项目资金计划额度或取消立项资格并予以处罚等措施。

第四，强化人大和公众监督。应赋予并加强人大全过程审议和监督地方政府发债的权力，对违反相应法律的行为和责任人必须有所惩戒。此外，还要设计一套公开透明的信息披露机制，让公众和市场随时了解资金的使用情况，防止滋生腐败，提高地方债使用效率。

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