发挥法治对改革的引领和推动作用

杨小军+陈建科

中国有着丰富的变法或者改革历史，党的十八大以后中国改革进程中法治的作用受到更进一步重视。中央全面深化改革领导小组第二次会议强调，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强与相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。新时期改革与法治的关系可概括为引领作用、规范作用和保障作用三个方面，即：今后立法将对改革起引领作用，立法先行，不允许再有法治之外的试点；法治通过法律正当程序对改革起规范作用，此种规范既可表现为法律规则，也可表现为法律原则；利益关系的再调整需要法治，改革的成果需要法治固化。

改革与法治关系的历史发展

中国古代改革的突出特点就是变法，改革以立法形式出现，法律先行。春秋时管仲在齐国所进行的“修旧法，则其善者而从之”改革，其后，子产在郑国改革，铸刑书，李悝在魏国，修《法经》，吴起在楚国，“明法申令”，以及战国时的商鞅变法等政治经济体制的改革，都是以修改当时所行法律为主，树立新法权威，以法律推动改革的进行，同时又以法律形式固化改革成果，这在商鞅变法中表现较为突出。春秋战国以后，规模较大的有北魏孝文帝变法改制和宋代王安石变法。北魏孝文帝变法从立法入手，制定《均田令》，推行均田制，还亲自参与制定《北魏律》；王安石变法也是首先设置“制置三丝条例司”主持和领导变法，对立法很是重视。可以说，中国悠久的变法历史，有着丰富的经验教训，值得我们认真汲取和吸收，少走不必要的弯路。

经过30多年的实践，中国改革的路径正在发生标志性的变化。中国改革的发生以及发展，我们选择了一种特殊的改革路径，“摸着石头过河”，试点、试验、先行先试等，被赋予了“良性违法的道德正当性”，改革成果经过检验后，经由法律程序予以确认和固化。改革开放初期，法律少，一些改革是突破政策文件的，直接突破法律规定的其实也不多。这一时期的体制改革重要特征是政策驱动。不少领域的改革没有法律根据，而以政策性文件的形式进行。改革开放过程中，在一定程度上形成改革与法治的悖论。这种改革有其历史必要性和合理性，改革与法治的紧张关系也随着改革成果的法治固化而得到缓解，但是法律的严肃性、权威性受到了一定程度的损害，对法治国家的长期和系统建设也是不利的。随着综合国力的提升，改革公平性、合法性开始越来越受关注；随着中国特色社会法律体系的形成，人民对法律实施的要求更加强烈；再者，现在与30多年前不同，中国已经融入世界，法治是人类文明的共同成果，中国需要以法治思维和法治方式推进改革，创造良好的国际环境。

十八大以后我国更加强调改革进程中的法治作用。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出建设法治中国的目标，要求维护宪法法律权威。特别是习近平总书记在全面深化改革领导小组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据；在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。今年全国人大常委会工作报告中关于今后一年的工作任务也提出，中央部署的相关改革举措，需要制定、修改或得到法律授权的，要加强研究、尽快启动，适时安排审议，确保重大改革于法有据、有序进行。

法治对改革的引领作用

今后立法将对改革起到引领作用，立法先行，不允许再存在法治轨道之外的改革试点。过去那种通过先行试点试验进行摸索，最后立法确认的改革模式具有历史合理性，但在新的历史时期，面对改革决策与法治决策的紧张关系时，就需要将法治权威置于改革之前，运用法治思维和法治方式推进改革，寓改革于立法之中，需要修改法律的，先修改法律，有序进行，走出“改革就是要突破现有法律”、“没有违法，就没有改革”等认识误区，不允许有法治之外的试点、试验等。同时要避免陷入一种把改革与立法相等同的极端认识。先行试点试验等改革方式，有助于积累经验，避免造成全盘性错误，对于全面深化改革具有不可替代的价值。因此在重点领域和关键环节的改革上，还是需要这种改革方法，但应当纳入到法治轨道上来，通过立法机关授权的方式推行，以维护宪法法律的权威。

过去一年全国人大及其常委会及时通过相关决定、决议，保证重大改革于法有据，有序进行。如贯彻落实中央部署和十二届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》，推动国务院机构改革和职能转变；全国人大常委会采取一揽子方式修改近二十部法律，从诸领域简化、下放和取消相关行政审批权；授权国务院在中国（上海）自由贸易区暂时调整有关法律规定的行政审批；为了贯彻十八届三中全会提出的废止劳动教养制度和逐步调整完善生育政策的任务，国务院提出议案，全国人大常委会通过认真审议通过了废止有关劳动教养的相关法律规定的决定，通过调整完善生育政策的决议，启动实施单独两孩的政策。全面深化改革意味着我国依法治国基本方略进入新阶段，立法工作方面的要求更高，任务更重，全国人大常委会法工委对十八界三中全会的《决定》加紧研究，形成了《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》，对涉及的现行法律进行梳理，分析改革措施与相关法律的关系，明确哪些法律需要立、改、废，并提出落实立法任务建议，这一《研究意见》在中央全面深化改革领导小组第二次会议上审议通过，对于充分发挥立法对改革的引领作用和适时开展相关立法工作，具有重要意义。

法治对改革的规范作用

这种规范作用首先表现为正当程序对改革的规范作用。正当程序思维在法律思维中是一种技术性的思维，是为实现法治目标服务的，具有工具理性的和附属性的特征，相对于实体而言，随着对程序价值的认识逐渐深化，其本身就存在不依赖实体而存在的独立价值。程序正义通过求同存异的方法防止不同实质价值争论的激化、维护多元化制度格局的框架，限制一种价值或者信仰垄断公共性话语空间，防止此种价值或者信仰压倒甚至抹杀彼种价值或者信仰。正当法律程序的独立价值有三：其一，它能够限制改革决策的恣意；其二，由于程序的公开性，参加者相对自由进行对话和讨论，再加上结果的不确定性和受自身约束的特点，参加的积极性被调动起来，也促使参加者作出理性的选择；其三，经过程序而作出的决定具有既定力，而且由于先例的影响，迫使决策机关保持立场的一贯性。为使程序不至于流于形式，这就需要程序的内容不是机械决定的，程序的参与者具有一定代表性，程序的操作由专业人士进行，程序的决定具有权威性。同时还需注意程序的实质性价值，以免程序的结构和功能偏离程序正义的要求，弥补程序的形式性缺陷。

此种规范的表现形式既可以是法律规则，也可以是法律原则。按照功能划分，法律规则包括调整性规则和构成性规则，其对改革的作用是不同的，调整性规则控制公权力机关的行为使之符合法律规则概括出来的行为模式，构成性规则组织公权力机关按照法律规则授权进行活动。在法律体系中，法律规则具有微观指导性、可适用性、可预测性和确定性等优势。法律除了法律规则，还包括法律原则，二者合一才能真正体现对于法律的尊敬。法律原则，源于正义和人类理性，是那些可以作为规则基础或者本源的综合性和稳定性准则。法律原则是历史形成的，适用范围较广泛，表现形式也多样，既有实体的，也有程序性的原则。如果说法的“细胞”是法律规则，那么法的“灵魂”则是法律原则，两者关系密切。但是当规则与原则发生冲突，或者规则之间发生冲突时，何者适用优先？应当原则优先。因为法律原则相对于法律规则来讲，覆盖面更宽，宏观指导性和稳定性更强。原则所表达出的似乎是对违反规则的正当，但是原则的滥用也应当引起关注和纠正。

法治对改革的保障作用

利益关系再调整需要法治。处理好改革与多数人的利益关系，形成合理的利益关系结构是我国改革开放的重要起点和经验。30多年前，正是平均主义利益藩篱的打破，使得改革赢得支持和强大合力。30多年后，贫富差距扩大、利益结构失衡成为普遍受关注制约我国改革全面深化进行的重大障碍，能不能突破利益固化的藩篱，形成合理的利益格局，决定着全面改革的成败。收入分配改革不到位，至今仍需要实质性破题，我国市场化改革不到位，不合理的市场经济体制反而容易导致利益分化和失衡，再加上政府改革不到位，为权力寻租就会留下空间，这些共同构成我国利益结构失衡的深层次原因。所以我们需要继续进行收入分配、市场化和行政体制改革，这些改革需要法治。需要调整将利益结构失衡的格局固定下来的法律，形成合理利益格局；利益关系的再调整，平等是极为重要的价值准则，离开法治，分配中的无序和不公正难以保障不会出现，法治是必要的调节机制和保障机制。如全国人大常委会授权国务院暂停上海自贸区部分法律实施，以及授权国务院在广东暂时调整部分法律规定的行政审批，说明改革法律自身是全面深化改革的重要方面，此乃利益调整的重要一步，也是突破“合法化利益”藩篱的重要一步。

改革的成果需要法治固化。这样一层关系可以理解为法治的“定”和改革的“变”的关系，法律法规的特点是“定”，一旦固定下来，全体社会成员都要一体遵守；改革的特点是“变”，即突破原有的体制和规则。处理好这一“定”、“变”关系，难度是很大的。十八届三中全会《决定》提出：“到2020年，在重要领域和关键环节上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使得各方面制度更加成熟更加定型。”法治在巩固改革成果等方面有着关键作用。制度设计、政策规定等经由法律程序上升为法律法规以后，对于依法治国、依法执政和依法行政能够起到助推作用；同时将改革开放的成果进行固化的过程，也是法治本身不断调整和不断完善的过程。如李克强同志曾经指出进一步推进经济体制改革，既需要顶层设计，又要尊重人民群众的积极性和首创精神，在过去的长期实践中，积累了丰富经验，同时我国国情复杂，对于一时看不准、吃不透的改革，可以进行试点，并及时调整和纠错，同时东中西地区情况不甚相同，突破口也要因地制宜；同时推进改革要依法行事，善于运用法治思维和法治方式，规范改革程序，成熟的改革经验上升为法律法规，用法治巩固改革成果。

（作者：杨小军，国家行政学院法学部副主任、教授；陈建科，国家行政学院博士生）

责任编辑：沈 聪