“正面清单”方法论

编者按

按照十八届三中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，“消除地区封锁、打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序”是重要的一项。

具体要如何执行？《工作方案》采用了负面清单管理的办法，即清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策的行为。

有专家谈到，“负面清单最早出现在我国加入WTO的过程中，即将不允许外商投资的领域用一张清楚的负面清单列出来。十八届三中全会也规定了实行统一的市场准入制度，只要是‘负面清单之外，各类市场主体都可进入。”

不久前，中国经济改革研究基金会理事长、国民经济研究所所长樊纲谈到了他对市场和政府职能在“清单管理”上的观点。本文根据樊纲的发言整理，未予本人审核。

开放“正面清单”才有创新

中国近来正在开始新一轮的改革和发展，引起了热议，大家关注比较多的是如何发挥市场的作用，如何发展金融、如何改革和发展企业的作用。

——发挥市场的决定性作用，这里面其实包含了一个含义，就是要使政府放弃很多管控的权力，也就是政府的行为本身要改变。我们要注意到，《公报》里面先是讲了“要发挥市场在资源配置当中的决定性作用”，紧接着一句话是“政府也要更好地履行自己的职能”。这个问题值得我们从很多方面进一步研究和探讨：怎样才能把这样一种精神贯彻下去。

最近，通过三中全会的文件，也通过上海自贸区已知的信息，社会上已经熟悉了一个词叫“负面清单管理”。“负面清单管理”指的是政府怎么管理市场、怎么管理企业。基本的含义就是我只列一个单子清清楚楚地告诉你什么是不可以做的，除此之外就都是可做的。

这和我们以前的很多做法相比是一个重大进步。以前是政府批准做什么事情，才可以做什么事情。那种情况下是没办法创新的，因为创新不是政府做的，创新永远是个人、企业、市场上发生的事情。如果政府都知道一件事可做，那这件事一定已经过时，人人都已知道；或是已经论证过这件事是可做的，对社会上其他人没有伤害。因此，创新就无法发生。

只有用“负面清单管理”说明什么是不可做的，凡是不可做的都是可做的，人们才可以奇思怪想，智慧才能发挥正确的作用，才能想政府还不知道的事情，才能想别人还不知道的事情。这是一个重要的市场经济原则，也是一个法制的原则。

法制的原则是，凡是没有法律规定的事情都是可做的，事后人们发现你做的创新可能对社会有坏处，可能损害了别人的利益，或者是需要在某种程度上进行约束，这时，在事后会制定新的法规，然后再列入之前的清单。

“创新有害”这种情况肯定会发生，但是在没有列入清单时，做这件事情合法，那就不能事后追究说违法了。只能说通过法律的那天起，再做是违法。这也是法制的精神。

这样的制度和精神，才能使千百万的企业、各种新的智慧、创新的能力充分发挥出来，这对今后的中国越来越重要。

过去我们模仿别人，因为我们离前沿还很远，我们还可以用那种模仿的办法跟着别人走。已有的事情，我们就跟着追，这时候政府也会起到一些好的作用，来促进这些事情。但今后，我们要跟世界上比创新了，促进创新的制度就比较重要。

“各司其职”新解

“负面清单管理”这种精神只是法制的一半。法制精神的另一半是什么？凡是没有规定可做的，政府就不可做。这是人民社会对政府的监督和约束。

如果现在我们要实行市场经济的决定作用，要让政府更好地发挥职能，第一应是对企业和市场负面清单管理，然后用正面清单监督政府。明确规定政府该做什么，你在这个范围里履行职能，而且要履行好职能。

在三中全会公报里面也有这个意思，就是要各级政府拿出其权力清单。这个权力清单是其“可以做的事情”，而且我们要监督它做好。

政府在社会和市场上起的作用是什么呢？我们需要先对私人物品与公共物品进行一个基本划分，一些公共的东西没法用市场的方式加以定价或并购。公共机构要履行公共职能，提供公共服务和公共产品。比如说制度、秩序、法制等等这些东西本身就是公共品，而且必须是公共品，它是每个人都要消费的，你不能“刑不上大夫”，必须每个人都在这个制度上，这种秩序才能加以巩固。加上基础设施、加上城市化、加上一些公共性的社会保障机制，政府确实有很多的职能。

这样一个正面清单，首先起到监督的作用。根据正面清单，哪条已经履行？而哪条没有很好地完成清单的要求？我们可以拿着清单对照它，应该做的事情不能不做或者是打折扣。

第二个功能是有了清单，就明确了清单之外的事情是不可以做的，不能随意加职责。我们可以很好地思考这个问题，怎么来限定政府的职能，约束政府的行为，让其该做的事情做好，不要再越位、越权一步一步地扩大自己对市场、对企业、对个人的各种控制行为。

我们在发展的过程中确实也需要政府做很多事情。在谈基础决定性作用的时候并不否定需要政府，而且需要一个比较有能力的政府，需要一个能够很好地履行职能的政府。但是我们要吸取过去几千年的经验和教训，也要借鉴其他一些国家的经验和教训，要有一个清单和明确的界限来监督政府。

“清单”式管理

所以，应该是用负面清单管理市场，用正面清单监督政府。

当前一个重要的正面清单就是如何贯彻现在的改革决议、改革方案。大家都一直公认这次的方案是比较详细、比较实在的，现在大家要做的事情就是监督政府来做。因为改革这件事情是政府要做的，因为其本身就是制定和运行这些制度的公共机构。

第一步如何贯彻？要拿着决议对照各个部门管理的各种规章制度。过去从法制完善的角度，很多的政府法规逐步地变成了法律。如果是已成为法律的，但却是体现既得利益或是不符合市场决定性作用的一些条款，政府应该根据新的、改革的方式修订。如果涉及到某个部门的一些规章制度和调控行为，要列出清单来限期改革。

而这个清单要对决议改革的方案进行全分解，不能有哪一项没有人“领走”，没有人对照，一定得有人认这个账。有的还涉及到多个部门，我们可以有一个改革领导小组，这是中央层次上的协调机构。这个协调机构协调各部门，只可重复不可漏掉。

然后在这样的前提下对照清单，有现实、有监督、有评估机制，才能使我们这个改革真正落到实处。而不是说一说，最后又不了了之。

改革是一种实践性很强的事情，原则提出了以后需要有人运作，这是政府职能而不是市场职能，是必须要做的。所以，我们就用正面清单来监督政府，这是在现实条件下，一个非常实际的、有现实意义的对政府的监督。

就像当年加入WTO时，各部门对照WTO的表，各单位都制定一个清理过去的规章制度的改革清单。我希望现在各个政府部门都能拿出这样的清单，真正把自己该做的事情做好，把正面的清单、该做的事情、该做的改革真正贯彻下去，才能进入新一轮改革和发展的新阶段。endprint