允许地方政府自主发债的时机已成熟

文 刘英团

“中国将于今年晚些时候允许10个省市自主发债，推出中国的首批西方式市政债券。”有外媒称，其中6个省包括浙江、江苏、山东、广东、江西、宁夏，4个城市包括北京、上海、深圳、青岛。消息称，上述省市可能将从7月初启动发债。根据预算案安排，将推动部分地方政府债券自发自还改革试点。

尽管《预算法》规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，但不少地方政府都在暗地里或变相地发行政府债券。作为一种过渡或折衷的方式，从2009年开始，国家试行地方政府发行债券，“试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制，由财政部代办还本付息”。从长远来看，财政部部长楼继伟表态称“关键是应该逐步形成一个标准的地方政府债务融资机制”。“近年来，很多项目债已经接近准地方政府债，但并未正式给其市政债的名头。”中国社科院副院长李扬也认为，“随着改革的深入以及中央和地方实权进一步划分清楚，财政和金融支出责任的进一步划分清楚，地方政府举债将成为制度的重要组成部分。”所以，允许更多的地方政府自主发债，及推出西方式“市政债券”，可避免地方政府通过各种投融资平台举债出现的种种“黑洞”，这是我国国债发行的一次重大变革。

允许地方政府自主发债时机已经成熟。首先，地方政府自行发债这一方式得到了市场的认可。从最初的上海、广东试点，到目前将有10个省市“有权”自主发债，已经从发达的东南沿海“试点”到欠发达的中西部地区，由点及面地展开了。其次，从国债转贷到财政部代发，再到地方政府自行发债，这一系列的变化表明地方政府举债融资发展方向的转变，即由中央主导逐步向地方主导转变，允许地方政府自主发债是大势所趋，从“自行发债”到“自主发债”只有“一步之遥”了。

自主发债是地方政府的权利。在很多国家，自主发债被看作是地方政府的一项财权，或地方自治范围内的一项基本权利。统计显示，世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。其中，美国和日本的地方政府债券无论在发行规模还是发行模式上都最具代表性。在美国，一般责任债券（General Obligation Bonds）由州和地方政府发行，以发行人的完全承诺、信用和征税能力作为保证，以州和地方政府税收偿还。在我国，允许地方政府自主发债既能给地方政府履行公共责任提供可持续的资金支撑，也能促进债券市场（产品）的多元化。

地方政府自主发债几乎不存在政策和法律的障碍。根据今年人大审议通过的预算案，2014年的财税政策中，加强地方政府性债务管理方面即包括：“研究制定地方政府债券自发自还改革方案，推动部分地方开展改革试点。对地方政府性债务实行分类管理和限额控制”。日前，国务院《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》也明确要求，“规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制……”同时，《预算法修正案（草案）》（三审稿）第35条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

当然，从“城投债”到“市政债”的转变，从“自行发债”过渡到“自主发债”，既不会一帆风顺，也不会一蹴而就。所以，允许地方政府自主发债，一要通过立法，分步骤、有区别的赋予地方政府自主发债权。二要建立规范的地方政府举债融资机制，即对地方政府自主发债要进行适度的总量控制。在程序上，要经地方人大（非人大常委会）及上一级政府审批，并纳入年度预算管理。三要建立偿债准备金制度和风险预警机制，严密监控地方政府债务风险。其中，最关键的是应强化监督及信息披露，从而使地方政府的负债不再是灰色的，而是透明的、受监督的。