对行政处罚信息公开若干问题的思考

■文/宗 翔 杨 琳

中共十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在强调依法行政中特别推崇政务公开的作用。明确了“以公开为常态，不公开为例外”的原则。要求推进政务的决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。本文结合经手处理的个案，从行政处罚信息公开的角度作一些思考，希望对质监工作的政务公开推进有所帮助。

案情介绍

2013年1月25日，C县质监局收到Z市质监局转来的申诉举报信，在申诉举报信中，韩某某反映Y肉制品有限公司生产的食品“层层脆”标签未标注营养成分。1月25日下午，C县质监局组织行政执法人员对Y肉制品有限公司进行了现场检查。检查时，发现该公司生产的“层层脆”肉制品标签上都已标注了营养成分。但经调查核实，2013年1月，Y肉制品有限公司确实生产销售过一批标签上未标示营养成分的“层层脆”产品。2013年1月28日，C县质监局正式立案调查。2013年1月30日，C县质监局将相关情况以《关于对Y肉制品有限公司生产的层层脆标签为标注营养成分举报申诉的复函》的形式，邮寄送达给韩某某。

处理经过

2013年3月21日，C县质监局召开案审会，对Y肉制品有限公司生产、销售标签不合格肉制品一案进行了审理。案审会认为：Y肉制品有限公司生产、销售未标注营养成份的“层层脆”的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第一款第（九）项的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第八十六条第（二）项规定，责令该公司停止生产、销售未标注营养成份的“层层脆”，并作出如下行政处罚：罚款人民币贰仟元整。2013年3月22日，C县质监局依法向Y肉制品有限公司送达了《行政处罚告知书》，该公司未提出异议。2013年3月29日，C县质监局依法向Y肉制品有限公司送达了《行政处罚决定书》。2013年4月10日，C县质监局通过邮局EMS将《关于对Y肉制品有限公司生产、销售标签不合格肉制品案处理结果通报的函》寄出，向韩某某函告相关处理结果，并通知其领取100元的举报奖励。韩某某随后前来领取了相关的举报奖励。

2013年4月1日，韩某某向Z市质监局提出行政复议申请，要求确认C县质监局行政不作为、程序违法或不当，并责令C县质监局限期履行法定职责。Z市质监局对案件进行审理后认为：城区分局在收到韩某某的申诉举报信后，及时进行立案查处，并将相关情况以函件的方式回复韩某某，其行为已履行了法定职责，不存在行政不作为的情况。2013年5月30日，Z市质监局依法向韩某某送达了《驳回行政复议申请决定书》。

2013年11月4日，C县质监局收到韩某某提出的《政府信息公开申请书》，要求公开其对Y肉制品有限公司作出的《行政处罚决定书》。2013年11月5日，C县质监局依据《政府信息公开条例》第二十三条的规定，以《信息公开征询意见函》的形式，征询Y肉制品有限公司是否同意向韩某某公开《行政处罚决定书》。次日，该公司以《信息公开意见复函》，明确表示公开此《行政处罚决定书》会泄露其商业秘密，影响其合法权益，故不同意公开。2013年11月7日，C县质监局向韩某某发出《关于对政府信息公开申请的复函》，告知不对其公开《行政处罚决定书》。

2013年11月30日，韩某某对C县质监局不对其公开《行政处罚决定书》不服，向C县人民政府提起行政复议。C县质监局进行了答辩，指出该局是依据《政府信息公开条例》第二十三条规定，征询Y肉制品有限公司的意见后，作出不予公开决定的。且该局在2013年4月10日就将《关于对Y肉制品有限公司生产、销售标签不合格肉制品案处理结果通报的函》邮寄送达给韩某某，函中包含了被处罚的企业名称、法定代表人姓名、违反法律、法规或规章的主要事实、行政处罚的种类和依据等信息，应视为已经适当公开。

3月24日，C县人民政府法制办召开行政复议听证会，在听取双方的陈诉和答辩后，县法制办进行了调解，由C县质监局向韩某某提供了遮挡部分文字的《行政处罚决定书》复印件，韩某某撤回行政复议申请。

应对思考

本案从最初的申诉举报，到最终调解结束，长达1年多的时间，期间，韩某某两次向不同的行政机关提出不同要求的行政复议申请。对行政机关来说，本案，特别是本案中涉及到信息公开的诸多问题，确实还需要进一步的思考和探究：

一是行政处罚决定书是否属于政府信息公开的范畴。

长期以来，由于缺乏法律法规的明确规定，对行政处罚决定书是否属于政府信息公开的范畴，一直存在不同观点。特别是对面对公开行政处罚决定书的请求，行政机关是应当提供行政处罚决定书，还是函告案件的相关处理结果就可视为已履行其公开义务，在理论界和实际工作中一直未形成一致意见。

对此，笔者认为，尽管目前尚未有法律法规明确规定，但随着社会的发展和对政府信息公开工作要求的提高，各级人民法院和政府法制办纷纷在网上公开裁判文书和复议文书，国务院也批转了全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见（试行）》（国发[2014]6号）。应当说，在当前的形式下，行政处罚决定书的公开问题越来越要遵循《中华人民共和国政府信息公开条例》所确定的“以公开为原则，以不公开为例外”的指导思想，也就是除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，行政处罚决定书都应当公开，且应依据《政府信息公开条例》第二十六条的规定，按照申请人要求的形式予以公开。

二是在政府信息公开工作中，如何理解“商业秘密和个人隐私”。

对于商业秘密，《信息公开条例》并未给出明确界定。目前，在法律层面，仅《反不正当竞争法》明确界定了商业秘密，即商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。根据《反不正当竞争法》的界定，商业秘密具有以下特征：（1）不为公众所知悉，即权利人不经常向公众公开相关信息，或者说公众无法通过合法正当途径获取相关信息；（2）能为权利人带来经济利益、具有实用性，即该相关信息具有现实的或潜在的使用价值，公开相关信息会对权利人的竞争地位造成实质性的损害；（3）权利人采取保密措施，即客观上权利人有自己保密的行为或要求行政机关保密的行为等。

对于个人隐私。目前，我国尚未在法律层面上对此作出明确规定，综合现代汉语中的一般认识和学术界不同学说之间的共同点，在政府信息公开领域，个人隐私应是指行政机关因行政行为所保管的档案或记录中涉及有关自然人个人的信息。此处的保管属广义，包括保管、搜集、利用和传播；个人信息也属广义，包括私人信息、私人活动和私人空间。个人隐私的主要特征为：（1）由自然人享有，法人或其他组织不享有隐私权；（2）属于权利人个人生活领域，一般与公共利益无关；（3）权利人主观上不愿向公众公开、客观上也不为公众所知悉；（4）由行政机关持有并可基于公共利益的需要而强制公开。需要特别说明的是，根据国发[2014]6号文第（十六）项的表述，“自然人住所、肖像、电话号码、财产状况等”应属于个人隐私的范畴，由于缺乏进一步的明确规定，此处的“等”不应作扩大解释。

由于《信息公开条例》对“商业秘密和个人隐私”缺乏明确规定，在实际工作如何理解“商业秘密和个人隐私”一直存在不同观点和做法。笔者认为，对这一问题的处理，应注意以下几点：

第一，从目前的诉讼和复议实践来看，对于行政机关对商业秘密和个人隐私的认定，法院和政府法制部门已经越来越倾向于实体审查而不是形式审查，也就是重新审查相关事实是否构成商业秘密、个人隐私。换言之，行政机关对于“商业秘密和个人隐私”的认定已经受到了越来越多的限制，这就要求我们行政机关在认定相关事实为“商业秘密和个人隐私”时，应当有“法律、法规和国家有关规定”的明确依据。

第二，从审判实践来看，那种认为行政处罚当事人姓名、联系电话、地址等基础信息属于“商业秘密”的观点，一般是不被法院和政府法制部门认可的。而上述基础信息是否属于“个人隐私”的范畴，目前行政机关可参照国发[2014]6号文第（十六）项的规定进行判定。

第三，由于不少质监部门都采用了说理式行政处罚决定书，在说理式行政处罚决定书中，可能会有涉及行政处罚当事人进货渠道、销售渠道、生产工艺等方面的内容，对于这些内容是否属于“商业秘密”有较大争议。但如果行政机关认定上述内容属于“商业秘密”，那么在诉讼或复议过程中，就需承担相应的证明义务，即证明这些内容符合“商业秘密”相关特性。

第四，对于征询程序的理解。《政府信息公开条例》第二十三条的规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。”对这一条款中规定的行政机关向第三方的征询程序，理论界和实践中一直存在不同观点。笔者认为，应分为三种情况：对“法律、法规和国家有关规定”已经有明确规定相关信息涉及“商业秘密、个人隐私”的，行政机关无需再征求第三方意见（例如对自然人住所、电话号码，行政机关无需再进行征询程序，就可依据国发[2014]6号文的规定，认定为“个人隐私”）；对于“法律、法规和国家有关规定”有规定但并不明确的，应当依据《政府信息公开条例》第二十三条的规定，征询第三方意见，并保留相关证据材料；对于“法律、法规和国家有关规定”没有规定的，即使行政机关实施了征询程序，相关信息也不当然视为涉及“商业秘密、个人隐私”。

第五，对于部分公开的问题。《政府信息公开条例》第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”在实践中，即使申请人申请公开的行政处罚决定书确实涉及“商业秘密或个人隐私”，行政机关一般也应当通过遮挡部分文字的方式，向申请人公布。

三是与行政处罚信息公开相关的其他几个问题。

第一，行政处罚信息公开的申请人资格问题。根据《政府信息公开条例》第十三条和第二十一条第四项、国办发[2008]36号文第（十四）项、国办发〔2010〕5号文第一条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第六项的规定，申请人不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，行政机关应当告知申请人进行补证，申请人不能补证的行政机关可不予提供相关信息。

第二，申请人申请公开行政处罚案件调查过程中形成的非处罚决定书的其它信息（调查笔录、证据材料、调查终结报告等）。如果处罚决定还没有作出，可以将其解释为国办发〔2010〕5号文第二条规定的“过程性信息”而不予公开。如果处罚决定已经作出，行政机关则应区分该信息是否属于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息”，如属于“内部管理信息”则可依据国办发〔2010〕5号文第二条规定不予公开。

第三，双打案件信息公开。2014年2月4日，国务院批转了全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见（试行）》，明确从2014年6月1日起，行政机关应当主动公开按照一般程序查办的假冒伪劣和侵权行政处罚案件相关信息，并规定了公开的内容、权限、程序、方式等具体要求。应当指出的是，意见主要是针对“主动公开”的。对于“依申请公开”，国发[2014]6号文第（六）项明确规定：“对公民、法人或其他组织申请公开的假冒伪劣和侵权行政处罚案件相关信息，按照《政府信息公开条例》和相关法律法规的规定办理。”