水污染治理中地方政府策略性行为分析

樊华

摘要：政府作为水污染治理的主导者，是影响治理效果的关键。基于对滇池所在地方政府治理水污染的行为逻辑研究，发现地方政府尽管采取许多措施积极应对，但由其复杂动机产生的策略性行为却仍然导致了一定程度治理“失灵”。通过对复杂动机与行为的因果性分析，提出从外部改进约束体制的建议，以期能够改善政府策略性行为，完善水资源治理制度建设。

关键词：水污染治理；滇池；策略性行为

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2014）07003803

近年来水污染事件频发，严重影响了人民生活以及经济的健康发展。学界集思广益，从工程技术，法律法规等多个方面进行了有益的探究，但在政府治理行为方面的研究文献却很少。由于水污染治理的主导者通常是地方政府，所以探讨政府治理行为对解决水污染问题有很大意义。本文从政府策略性行为的角度，通过研究应对水污染治理这类非显著政绩时地方政府执行政策的行为特征，以解释滇池水污染治理的“失灵”。

1策略性行为解释框架

策略性行为是与正式的制度规范、主流意识导向的行为结果存在一定偏差的的行为表现。它与人们按照惯常的逻辑，由因果性做出的程序性行为相不同，但这种行为本身也具有其内在的逻辑和产生机理。认识策略性行为可以从两方面理解：（1）是指与受主流意识影响的程序性行为有一定程度偏差；（2）是指由多种激励因素相互作用造成的结果。要探讨策略性行为的产生首先要认识行为主体的特征。

公共选择理论把经济学中的“经济人”假设引入官僚政治理论。经济学中的“经济人”假设是指当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会的时候，总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会，也就是说该理论认为人是理性的利己主义者。安东尼·唐斯把传统以来如同“黑箱”式的官僚行为逻辑生动的展现在世人的面前，对官僚行为做了极具说服力的动机因素研究。唐斯把主要的影响动机划分为9种，其中“纯”个人利益表现的动机有权力、收入、声望、便利、安全；“混合”动机表现为个人忠诚、精通工作的自豪感、为公共利益服务的渴望、对特定行动计划的承诺。作为治理主体的地方政府表现出很强的“经济人”特征，并且拥有以上所列的种种动机，但在不同情形下反映的程度各殊。

地方政府的职能活动开展需要有不同的部门进行专业分工完成不同领域工作，负责具体执行的部门与上级就构成了代理人与委托人的关系。委托代理理论是建立在非对称信息博弈论的基础上的。非对称信息指的是某些参与人拥有，但另一些参与人不拥有的信息。当存在“专业化”且分化明显时就可能出现这样一种特殊关系，在这种关系中，代理人由于占有信息方面的绝对优势而受到委托人的委托以代表委托人行动。在政策执行过程中代理人由于直接开展工作，掌握了大量的现场信息。在这种信息不对称的情况下，委托人如果没有建立起有效的监督机制，缺乏约束的代理人会利用自身的信息优势谋求自身利益最大化，使委托人利益受损，或使委托任务向违背委托人真实意愿的方向发展。

大量的实践表明，纯个人利益在地方政府的政策执行行为中起主要作用，例如地方政府在落实中央政策文件精神并与中央政府互动的过程中就表现在追求地方领导人政绩和地方经济数据增长这两方面。对于污染治理这类考核比重轻，无硬性要求，难以量化的任务则采取避重就轻的策略性行为选择。

2地方政府治理滇池水污染的措施

滇池位于我国西南部，被誉为“高原明珠”，是我国第六大淡水湖，同样也是是我国污染最为严重的三大内陆湖泊之一。自“九五”计划始，长期被列于“三湖三河”国家重点治理名单，时至今日仍然未能摘掉这个“典型”的帽子。长久以来党中央以及国务院都密切关注滇池治理工作的开展，地方政府在上级指定任务的压力下采取了一些措施来回应。

2.1制定规划设计防治滇池污染

滇池流域地区污染治理自1996年以来，已经执行了三期五年计划，目前正处于“十二五”计划实施的过程中。国家层面制定的与水污染治理有关的规划文件包括《国家环境保护“九五”规划》至《国家环境保护“十二五”规划》，《重点流域水污染防治规划2011-2015》，《全国生态环境建设规划》等。地方政府在中央文件精神的指导下结合滇池流域实际情况制定有《滇池流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》、《滇池流域水污染防治“十五”计划》、《滇池流域水污染防治“十一五”计划》以及《滇池流域水污染防治规划（2006-2010年）补充报告》和《滇池流域水污染防治“十二五”规划》等地方性规划文件。

2.2出台法律文件指导水源保护

“无规矩不成方圆”，如果缺少了法律法规强有力的指导与约束作用，所有保护滇池水源的行动将成为“无源之水，无本之木”。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》等从国家法律层面阐明了污染治理的重要意义。省政府依据国家法律规定，从滇池水治理与保护的实际出发制定了《云南省滇池保护条例》和《云南省环境保护工作手册》。

2.3增加项目资金投入流域整治

滇池流域整治项目已经历几个五年计划，“九五”期间完成投资25.3亿元；“十五”期间投资31.7亿元（含完成“九五”续建项目投资9.38亿元）。“十一五”期间计划投资183.3亿元。而在2011年5月6日的“十二五”滇池治理工作会上宣布了《滇池流域水污染防治“十二五”规划》初稿已经完成，在此期间内的治理总投资计划超过往年累加值，高达420.14亿元。

资料来源：《滇池流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》。在上级指导监督的压力下，地方政府开展了全方位，多方面的行动，但是滇池水的治理还是出现了“年年筹划，年年‘愁”的状况。据云南省环保厅发布的云南省2012年环境状况公报显示：滇池草海水质类别为劣Ⅴ类重度污染，未达到水环境功能要求（Ⅳ类）；滇池外海水质类别为劣Ⅴ类重度污染，未达到水环境功能要求（Ⅲ类）。究其治理“失灵”的主要原因，在于政府积极应对污染治理的同时自身有意或者无意做出的策略性行为，正是这些策略性行为的产生极大阻碍了治污活动的有效开展，制约了治理效果的良性变化。

3滇池水污染治理过程中的政府策略性行为分析

3.1政绩考核诱致的目标替代

职位的晋升能给官员带来更多的资源，包括权力，声望和收入等等。长久以来地方政府领导的晋升指标主要以GDP作为依据，各级官员的晋升之路往往是由上级根据官员的政绩表现来决定，上级对下级的考核往往起着一票否决的作用。在保护环境与发展经济两者激烈的矛盾下，地方政府通常倾向于选择发展经济，忽视环境的可持续发展，究其背后的原因不外乎上级手中这决定晋升的一票正是以经济数据作为量化考核指标。一旦这一票的考核指标从GDP变成了其他指标，下级官员们将转换目标，以新的考核指标作为任务导向。本文统计了滇池从2005年到2012年各个季度反应水质变化情况的营养状态指数（指数低则水质较好）可以佐证这一目标替代规律。

图2滇池营养状态指数值

数据来源：七彩云南保护网站：http：//www.ynepb.gov.cn/zzjg/。图中2008年前滇池水营养状态指数还处于高位运行，之后开始逐渐回落并稳定于指数值70附近。探究水质变化的原因，可以发现这其中贯穿着行政力量的影子。从2008年起，在市委书记主导下提出了“治湖先治水、治水先治河、治河先治污、治污先治人、治人先治官”的治理思路，市政府推行《滇池流域主要河道综合环境控制目标及河（段）长责任制管理办法（试行）》，俗称“河长制”。“上至29位市级领导，下至滇池流域12个乡镇长，都有具体的责任和相应的考核目标……把生态环境指标作为干部政绩的硬指标，坚决实行‘一票制。”市委书记在市级四套班子全体成员扩大会议上如是说。由于上级将滇池治理的成效作为下级的主要政绩考核指标，下级各个部门才表现出团结有效的协同落实治理任务。用心整治后的滇池水体以及多条入湖河道有了历史性的改善，曾经污浊不堪的水域出现了“水清、草长、鱼游”的自然生态景象。可以推见一旦事关晋升的这一票标准变化，官员们又将追求新的目标。

3.2“经济人”动机驱使的收入扩大

地方政府的收入扩大化不仅增加了本级财政的可支配收入，也为主要领导贡献了经济数据。获取资金的渠道主要有两种，其中之一是对滇池水资源的使用征收费用。1988年旧版的《滇池保护条例》中提到过关于滇池收费的概念。在第五章三十三条“对滇池水资源实行有偿使用，受益地区、单位、个人应当缴纳水资源费，水资源费的征收办法按国家和省的规定办理。整治滇池的资金，除收取的滇池水资源费外，应广开渠道筹集资金，地方财政还应拨出专款统一列入预算，专款专用。”在2012年修改旧有的《滇池保护条例》时，正式提出了征收滇池保护费的概念。据报道，在向云南省政府汇报“十一五”滇池治理情况及“十二五”滇池治理规划编制时，时任昆明市市长建议，拟对滇池流域2920平方公里范围的五华、盘龙、官渡、西山、呈贡、晋宁6个县区的酒店、旅社入住者，按每人每天10元的标准，征收滇池生态资源保护费。该收费引来普遍的质疑，怀疑政府借治理之名，行增加地方收入之实。随后昆明市方面对这项资源保护费征收的具体办法避而不谈。在2013年1月1日施行的新《滇池保护条例》中规定昆明市人民政府设立滇池保护专项资金，用于滇池的保护和治理，该条例意味着滇池水资源使用费用的征收已经敲定。

另一种是通过治污项目获取国家财政支持。从“九五”计划开始滇池水流域整治工程大大小小的项目陆续上马，通过统计资料可以看出项目量不断增加，同比增长率与同比增长速度也呈现增长趋势。

数据来源：《滇池流域水污染防治“九五”计划》-

《滇池流域水污染防治“十二五”规划纲要》。巨大项目量获取了中央政府每年划拨地方政府的专项资金以及政策指引下的银行贷款等资金。吸引的资金贡献了地方政府的GDP数据，同时地方政府也获得了巨额资金的财政分配权力。由于市民对治理滇池的呼声越来越高，如果滇池水质仍未达到治理目标，中央以及省级政府都不得不对治污活动继续专项资金转移支付。在倾向于收入扩大化的利益考量之下，地方政府必不能够轻易放弃，滇池水污染治理则似乎顺理成章的成为一张索取资金的凭证。

3.3委托代理视角下的执法失灵

在上级与执行部门之间存在严重信息不对称，在非对称信息情况下，委托人不能观测到代理人的行为，只能观测到相关变量，这些变量由代理人的行动和其它外生的随机因素共同决定，而这些测评变量都是由专业分工后的执行部门向上级提供常态化数据作为参考，因此代理人对信息的垄断加剧了信息的非对称程度。在代理人行为的逻辑中一般具有“趋利”的特性，倾向于追求安逸，自我减负。滇池水域周围形成了一大批造纸、化工、冶金、火电等需水量和污染量较大的产业集群，而根据《滇池保护条例》规定滇池管理部门在滇池流域内统辖开展水利、市政、渔业、航政、国土、规划、环境保护、林政、风景名胜区管理、城市排水等方面的执法工作，这势必是一场十分耗时耗力的行政执法活动。由于现行的绩效考核制度尚无一些典型的指标对此类部门进行科学化考核，上级部门在执法环节无法掌握有效信息监管其行为活动，因此这些部门缺乏主动性和积极性开展治理工作。滇池管理部门的日常工作通常表现为简单的维护和巡查，只有在发生突发性水事件以及应对上级检查的时候演变为一场“运动式执法”。代理人的行为逻辑还具有“避害”的一般特征。滇池管理部门在开展真正有效的执法活动时面临着一个巨大的阻力——地方主要领导的政绩。2012年统计数据显示昆明GDP总量3011.14亿元，人均GDP达41458.63元，其中滇中区域是经济社会发展的核心区，区域内GDP占2/3，工业总产值占4/5。滇中产业区域是昆明市经济的重要支柱，云南经济的长板，也是环境保护与经济发展矛盾最尖锐的地区之一。滇池管理部门不仅要竭力避免与重要经济部门发生矛盾，还要在整治排污企业的时候考虑上级的真实意志，避免与上级领导的经济政绩发生冲突而连累自己，因此就采取了低头默许的态度。于是，就出现了所谓执法行为的“失灵”。

4结论与讨论

构建多元主体治理模式。滇池水污染的治理模式表现为单一主体主导型，这也是国内大多数地方政府水污染治理的惯用模式。这种单一结构模式以政府作为治理的主体，政府的政策制定与行为选择直接关系到治理活动的成败得失，因此这种治理模式便暴露出了自身的巨大局限，即在单一主体治理模式下，政府的有限理性会导致治理决策的失误。现代环境治理中的信息具有复杂性和多变性，这增加了政府获得信息、存贮信息和处理信息的难度，致使获取信息的成本高昂，作为“经济人”的政府基于成本收益分析考虑并不会为高昂的信息和摩擦成本付出代价，而信息的缺失，使得政府决策视野窄化，只能在有限信息的基础上制定出自己认为合理但其实不一定有效的政策，因此在水污染治理过程中很容易出现“政府失灵”。单一主体治理模式的局限性引发了对多元主体参与的诉求。有许多民间人士，NGO组织和公司都十分关注滇池的状况，能够为滇池的治理提供资金、技术、宣传、保护等方面的支持，如果在滇池治理的过程中由政府引导，适当引入社会的力量，改变单一主体模式，引入多元化主体，让每个主体树立责任意识，同时互相监督，势必为治理过程带来一股新的强劲动力。

建立科学完善的绩效考核制度。对地方政府主要领导的考核评价体系要在滇池水污染治理评价这一项设置较高的权重，评价要以治理的成效并作为重要参考标准。在处理上级政府与执行部门间的“委托-代理”问题时，首先需要将执法活动和治理效果有机结合起来量化成可测数据作为委托人的控制基础；其次要制定一套科学严格的奖惩责任办法，对于达到指标考核的人员给予奖励并记录入档案作为职级与职位晋升的重要依据，同时惩罚投机取巧不作为的人员，让贪图安逸的人得到警醒。

完善监督约束机制。对政府的约束主要来源于以下两个方面：一是上级的监督和考核；二是公民的诉求和监督。政府拥有的强大公权，如果缺少监督制约必将成为难以驯服的“利维坦”。让政务透明，敞开多元主体参与监督政府行为的渠道，能够弱化公权对人民利益的伤害程度。因此，滇池污染治理的政务内容应当对市民作充分透明的公开，建立一套长期有效的多元主体充分参与的监督机制，提供反向激励。

在滇池水污染治理问题上，地方政府的行为选择决定了政策的效率高低与效果好坏。如果能够约束地方政府策略性行为，使其自觉坚持资源节约与保护环境的基本国策，在水污染治理的过程中坚持保护优先，自然恢复为主的方针，探索建立滇池水资源的有偿使用和生态补偿制度，完善最严格的水资源管理制度，那么滇池水质改善的目标将不再遥远。

参考文献

[1]黄新华.公共选择理论中的官僚行为：性质、治理及偏差[N].中国社会科学报，2009827（04）.

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[5]邓名奋.论公民与政府委托代理关系的构建[J].国家行政学院学报，2007，（05）：4144.

[6]杨邵灵.云南部署滇池治理，欲重现高原明珠风采[N].中国改革，2011512（01）.

[7]昆明信息港.昆明市委书记仇和推行河长制铁腕治理滇池[EB/OL].http：//news.kunming.cn/kmnews/content/200907/09/content_1915110.html.[200979].

[8]南方都市报.媒体探寻“滇池二十年投百亿治理污浊依旧”之谜[EB/OL].http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2012_08/16/16840310_0.shtml.[2012812].

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[11]肖巍，钱箭星.环境治理中的政府行为[J].复旦学报：社会科学版，2003，（03）：7480.

[12]吴淼.激励不相容与农产品质量安全公共治理困境[J].华中科技大学学报：社会科学版，2011，（04）：6671.

基金项目：西安市2013年度社会科学规划基金项目，编号为13PH36。

作者简介：张明霞（1977-），女，西安培华学院讲师；樊静（1984-），女，西安培华学院讲师。

4结论与讨论

构建多元主体治理模式。滇池水污染的治理模式表现为单一主体主导型，这也是国内大多数地方政府水污染治理的惯用模式。这种单一结构模式以政府作为治理的主体，政府的政策制定与行为选择直接关系到治理活动的成败得失，因此这种治理模式便暴露出了自身的巨大局限，即在单一主体治理模式下，政府的有限理性会导致治理决策的失误。现代环境治理中的信息具有复杂性和多变性，这增加了政府获得信息、存贮信息和处理信息的难度，致使获取信息的成本高昂，作为“经济人”的政府基于成本收益分析考虑并不会为高昂的信息和摩擦成本付出代价，而信息的缺失，使得政府决策视野窄化，只能在有限信息的基础上制定出自己认为合理但其实不一定有效的政策，因此在水污染治理过程中很容易出现“政府失灵”。单一主体治理模式的局限性引发了对多元主体参与的诉求。有许多民间人士，NGO组织和公司都十分关注滇池的状况，能够为滇池的治理提供资金、技术、宣传、保护等方面的支持，如果在滇池治理的过程中由政府引导，适当引入社会的力量，改变单一主体模式，引入多元化主体，让每个主体树立责任意识，同时互相监督，势必为治理过程带来一股新的强劲动力。

建立科学完善的绩效考核制度。对地方政府主要领导的考核评价体系要在滇池水污染治理评价这一项设置较高的权重，评价要以治理的成效并作为重要参考标准。在处理上级政府与执行部门间的“委托-代理”问题时，首先需要将执法活动和治理效果有机结合起来量化成可测数据作为委托人的控制基础；其次要制定一套科学严格的奖惩责任办法，对于达到指标考核的人员给予奖励并记录入档案作为职级与职位晋升的重要依据，同时惩罚投机取巧不作为的人员，让贪图安逸的人得到警醒。

完善监督约束机制。对政府的约束主要来源于以下两个方面：一是上级的监督和考核；二是公民的诉求和监督。政府拥有的强大公权，如果缺少监督制约必将成为难以驯服的“利维坦”。让政务透明，敞开多元主体参与监督政府行为的渠道，能够弱化公权对人民利益的伤害程度。因此，滇池污染治理的政务内容应当对市民作充分透明的公开，建立一套长期有效的多元主体充分参与的监督机制，提供反向激励。

在滇池水污染治理问题上，地方政府的行为选择决定了政策的效率高低与效果好坏。如果能够约束地方政府策略性行为，使其自觉坚持资源节约与保护环境的基本国策，在水污染治理的过程中坚持保护优先，自然恢复为主的方针，探索建立滇池水资源的有偿使用和生态补偿制度，完善最严格的水资源管理制度，那么滇池水质改善的目标将不再遥远。

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[12]吴淼.激励不相容与农产品质量安全公共治理困境[J].华中科技大学学报：社会科学版，2011，（04）：6671.

基金项目：西安市2013年度社会科学规划基金项目，编号为13PH36。

作者简介：张明霞（1977-），女，西安培华学院讲师；樊静（1984-），女，西安培华学院讲师。

4结论与讨论

构建多元主体治理模式。滇池水污染的治理模式表现为单一主体主导型，这也是国内大多数地方政府水污染治理的惯用模式。这种单一结构模式以政府作为治理的主体，政府的政策制定与行为选择直接关系到治理活动的成败得失，因此这种治理模式便暴露出了自身的巨大局限，即在单一主体治理模式下，政府的有限理性会导致治理决策的失误。现代环境治理中的信息具有复杂性和多变性，这增加了政府获得信息、存贮信息和处理信息的难度，致使获取信息的成本高昂，作为“经济人”的政府基于成本收益分析考虑并不会为高昂的信息和摩擦成本付出代价，而信息的缺失，使得政府决策视野窄化，只能在有限信息的基础上制定出自己认为合理但其实不一定有效的政策，因此在水污染治理过程中很容易出现“政府失灵”。单一主体治理模式的局限性引发了对多元主体参与的诉求。有许多民间人士，NGO组织和公司都十分关注滇池的状况，能够为滇池的治理提供资金、技术、宣传、保护等方面的支持，如果在滇池治理的过程中由政府引导，适当引入社会的力量，改变单一主体模式，引入多元化主体，让每个主体树立责任意识，同时互相监督，势必为治理过程带来一股新的强劲动力。

建立科学完善的绩效考核制度。对地方政府主要领导的考核评价体系要在滇池水污染治理评价这一项设置较高的权重，评价要以治理的成效并作为重要参考标准。在处理上级政府与执行部门间的“委托-代理”问题时，首先需要将执法活动和治理效果有机结合起来量化成可测数据作为委托人的控制基础；其次要制定一套科学严格的奖惩责任办法，对于达到指标考核的人员给予奖励并记录入档案作为职级与职位晋升的重要依据，同时惩罚投机取巧不作为的人员，让贪图安逸的人得到警醒。

完善监督约束机制。对政府的约束主要来源于以下两个方面：一是上级的监督和考核；二是公民的诉求和监督。政府拥有的强大公权，如果缺少监督制约必将成为难以驯服的“利维坦”。让政务透明，敞开多元主体参与监督政府行为的渠道，能够弱化公权对人民利益的伤害程度。因此，滇池污染治理的政务内容应当对市民作充分透明的公开，建立一套长期有效的多元主体充分参与的监督机制，提供反向激励。

在滇池水污染治理问题上，地方政府的行为选择决定了政策的效率高低与效果好坏。如果能够约束地方政府策略性行为，使其自觉坚持资源节约与保护环境的基本国策，在水污染治理的过程中坚持保护优先，自然恢复为主的方针，探索建立滇池水资源的有偿使用和生态补偿制度，完善最严格的水资源管理制度，那么滇池水质改善的目标将不再遥远。

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[8]南方都市报.媒体探寻“滇池二十年投百亿治理污浊依旧”之谜[EB/OL].http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2012_08/16/16840310_0.shtml.[2012812].

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[12]吴淼.激励不相容与农产品质量安全公共治理困境[J].华中科技大学学报：社会科学版，2011，（04）：6671.

基金项目：西安市2013年度社会科学规划基金项目，编号为13PH36。

作者简介：张明霞（1977-），女，西安培华学院讲师；樊静（1984-），女，西安培华学院讲师。