系统解决三农问题模式设计

张洪博　孙增超　张瑜　李静　马强

摘要：三农问题是由人口与耕地比例失调的自然国情矛盾和二元户籍制度所带来的城乡二元社会结构的“人造国情”矛盾共同作用产生；而解决三农问题须在两个矛盾视角下综合着手，理清机理，设计系统模式。

关键词：三农问题；模式设计

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2014）07003202

1三农问题及原因

1.1三农问题梳理

三农问题是一个复杂的互相关联的系统问题，其核心问题是农业、农民增收放缓以及城乡收入差距不断拉大。增收放缓是绝对量，收入差距是相对量；前者影响到我国的产业结构、粮食安全和人民生活，相对量则危及社会公平稳定。前者又对后者起根本作用。笔者认为三农问题的核心症结在于促进农业发展，农民增收。

1.2三农问题产生的原因

笔者认为三农问题产生的主要原因包括人口与耕地比例失调的自然国情矛盾和二元户籍制度下的城乡二元社会结构矛盾。二元社会结构是人为的制度设计，为与第一个矛盾一致，笔者暂称之为“人造国情矛盾”。两矛盾共同产生了三农问题，自然国情矛盾决定了小农经济及人均土地占有量极低的情况下的农民收入难以提高，同时又因农业自身低收益率的性质，社会资本不愿投入，难以实现农业的科技化、规模化。而“人造国情”矛盾导致城镇化落后于工业化，造成了城乡收入的巨大差距。

（1）自然国情矛盾。世界范围内来看，农业自身就具有比较收益低的问题，对农业进行扶持和保护是世界范围的通行做法，这是客观事实。而中国人均耕地已经不足1.2亩，极大制约了农民收入。同时我国承包制的土地制度所导致的小农经济，进一步制约了农业的规模化、产业化，农业自身所需要的规模化效应难以满足，农业收益低更成为必然。农业收益低造成资本挤出，同时提高了进入的成本，技术金融等相关性服务难以发展进一步加剧了农业的收益率低，形成了恶性循环。

（2）“人造国情”矛盾。二元经济结构理论指出发展中国家的二元的经济结构，是由于城乡资源不同而形成的，产生城乡差距，有其必然性，随着城市化与工业化的不断进行，城乡差距会不断缩小。但是我国的城乡差距不仅仅包括发展中国家普遍存在的二元经济结构，而且还存在基于城乡二元户籍制度的一系列制度安排所形成的二元社会结构。

有研究指出，由于人为歧视的制度安排，几十年来中国的城乡差距不断拉大。城乡居民收入差距为5∶1。如果住房、教育卫生等也考虑在内，中国的收入差距将达到6∶1。而世界上绝大多数国家仅仅为1.5：1。

2三农问题的解决模式分析

2.1代表思路评析

首先，土地流转的基本思路是将土地从不使用的土地的人手中流转出来进入其他人的手中，通过企业合作社等形式实现规模化，从而提高收益，克服土地撂荒等问题。但是有偿的流转导致多余的租金成本，这给原本低收益的农业增加了又一道障碍。在此基础上的讨论并不否认大型农业企业存在的合理性，也不否认规模化收益会降低单位成本，但是农业的低收益率，却是一个不争的事实。而农民增收更多程度在现实上大都是依靠兼业化，农业合作社尚难以形成可供移植，可全国推广的合理模式。

其次，现今土地作为生产资料的性质弱化，耕地取得的收入远远不如外出务工。因此大量土地撂荒。土地承包制下的土地性质更倾向于社会保障。这是在制度设计时就是考虑到的，符合历史国情；在土地流转研究中也为学者所承认。但在进城务工较盛行的地区，土地大面积撂荒也不愿流转出去的“鸡肋”状况凸显。土地使用权固化的问题制约着土地的发展。

针对城乡收入差距的问题以及针对二元户籍制度的研究学界已经比较充分，但是针对真正的实施问题却难以实现。第一，从理论上看，针对土地的社会保障性质，城市拥有各种社会保障，农村拥有耕地，这在不考虑量上的量的差距上，这种制度安排是具备一定的公平性和合理性的。进城农民工作为农村的户籍，享有农村的耕地，在这种角度上来说如果再强求与城镇人口完全相同的社会保障等待遇显然也在一定程度上违反了公平原则。而城中村人口作为农村人口却丧失了土地，也没有社会保障相比农民工却更反映出了一定的不公平。第二，从现实来看，户籍制度上捆绑的歧视农村人口的各种社会保障，各种福利的量过大。如果完全放开二元户籍制度，国家财政上具有一定的不现实性。如何真正实现户籍制度上社会保障城乡置换，保障尽量更加平等才是解决问题的重点，这就需要将目光转向农村社会保障性质的土地。

2.2代表性模式设计评析

2.2.1重庆模式

（1）“地票”改革。所谓地票，就是由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。地产开发商通过竞拍地票，获得申请对城市近郊的土地进行商业开发的权利。

重庆地票将农村地区的非耕地转变为耕地，随即将城市近郊的农地纳入城镇土地开发版图。就是借宅基地的流转实现了用于建设的农地的置换，农村的宅基地变为城市的宅基地，其目的在于保证耕地的不减少，克服城市扩张的用地瓶颈。

（2）“脱衣穿衣”户籍制度改革。

2010年1月，重庆启动户籍制度改革，制定了《重庆市户籍制度改革配套方案》，全力推进户籍制度改革。改革中，以解决有条件农民工“转户”为突破口，对转户农民设计了 “3 +5”、“脱衣穿衣”的政策体系：即进城农民穿上城市就业、医疗、社保、教育、住房“五件衣服”，脱掉农村林地、宅基地、承包地“三件衣服”。截止目前已经有近两万名农民获得城市户口，农民兴趣很高。不可否认重庆市户籍制度改革实现了城乡制度的很大衔接，是我国户籍制度改革配套制度设计影响极大的一次实践，取得了良好的效果。

但由于“穿五”存在一定的时间迟滞，或者依靠市场（除了教育问题可以立即解决，社保、医疗具有年限限制，就业培训远远不足，住房只能依靠廉租房等），实际应用效果没有预想的要好。具体分析情况如表1所示。制度改革也仅仅倾向去于两类重点群体： 一是有条件农民工及新生代。二是历史遗留问题。 所以重庆户籍制度改革效果受到了很大的限制。

摘要：三农问题是由人口与耕地比例失调的自然国情矛盾和二元户籍制度所带来的城乡二元社会结构的“人造国情”矛盾共同作用产生；而解决三农问题须在两个矛盾视角下综合着手，理清机理，设计系统模式。

关键词：三农问题；模式设计

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2014）07003202

1三农问题及原因

1.1三农问题梳理

三农问题是一个复杂的互相关联的系统问题，其核心问题是农业、农民增收放缓以及城乡收入差距不断拉大。增收放缓是绝对量，收入差距是相对量；前者影响到我国的产业结构、粮食安全和人民生活，相对量则危及社会公平稳定。前者又对后者起根本作用。笔者认为三农问题的核心症结在于促进农业发展，农民增收。

1.2三农问题产生的原因

笔者认为三农问题产生的主要原因包括人口与耕地比例失调的自然国情矛盾和二元户籍制度下的城乡二元社会结构矛盾。二元社会结构是人为的制度设计，为与第一个矛盾一致，笔者暂称之为“人造国情矛盾”。两矛盾共同产生了三农问题，自然国情矛盾决定了小农经济及人均土地占有量极低的情况下的农民收入难以提高，同时又因农业自身低收益率的性质，社会资本不愿投入，难以实现农业的科技化、规模化。而“人造国情”矛盾导致城镇化落后于工业化，造成了城乡收入的巨大差距。

（1）自然国情矛盾。世界范围内来看，农业自身就具有比较收益低的问题，对农业进行扶持和保护是世界范围的通行做法，这是客观事实。而中国人均耕地已经不足1.2亩，极大制约了农民收入。同时我国承包制的土地制度所导致的小农经济，进一步制约了农业的规模化、产业化，农业自身所需要的规模化效应难以满足，农业收益低更成为必然。农业收益低造成资本挤出，同时提高了进入的成本，技术金融等相关性服务难以发展进一步加剧了农业的收益率低，形成了恶性循环。

（2）“人造国情”矛盾。二元经济结构理论指出发展中国家的二元的经济结构，是由于城乡资源不同而形成的，产生城乡差距，有其必然性，随着城市化与工业化的不断进行，城乡差距会不断缩小。但是我国的城乡差距不仅仅包括发展中国家普遍存在的二元经济结构，而且还存在基于城乡二元户籍制度的一系列制度安排所形成的二元社会结构。

有研究指出，由于人为歧视的制度安排，几十年来中国的城乡差距不断拉大。城乡居民收入差距为5∶1。如果住房、教育卫生等也考虑在内，中国的收入差距将达到6∶1。而世界上绝大多数国家仅仅为1.5：1。

2三农问题的解决模式分析

2.1代表思路评析

首先，土地流转的基本思路是将土地从不使用的土地的人手中流转出来进入其他人的手中，通过企业合作社等形式实现规模化，从而提高收益，克服土地撂荒等问题。但是有偿的流转导致多余的租金成本，这给原本低收益的农业增加了又一道障碍。在此基础上的讨论并不否认大型农业企业存在的合理性，也不否认规模化收益会降低单位成本，但是农业的低收益率，却是一个不争的事实。而农民增收更多程度在现实上大都是依靠兼业化，农业合作社尚难以形成可供移植，可全国推广的合理模式。

其次，现今土地作为生产资料的性质弱化，耕地取得的收入远远不如外出务工。因此大量土地撂荒。土地承包制下的土地性质更倾向于社会保障。这是在制度设计时就是考虑到的，符合历史国情；在土地流转研究中也为学者所承认。但在进城务工较盛行的地区，土地大面积撂荒也不愿流转出去的“鸡肋”状况凸显。土地使用权固化的问题制约着土地的发展。

针对城乡收入差距的问题以及针对二元户籍制度的研究学界已经比较充分，但是针对真正的实施问题却难以实现。第一，从理论上看，针对土地的社会保障性质，城市拥有各种社会保障，农村拥有耕地，这在不考虑量上的量的差距上，这种制度安排是具备一定的公平性和合理性的。进城农民工作为农村的户籍，享有农村的耕地，在这种角度上来说如果再强求与城镇人口完全相同的社会保障等待遇显然也在一定程度上违反了公平原则。而城中村人口作为农村人口却丧失了土地，也没有社会保障相比农民工却更反映出了一定的不公平。第二，从现实来看，户籍制度上捆绑的歧视农村人口的各种社会保障，各种福利的量过大。如果完全放开二元户籍制度，国家财政上具有一定的不现实性。如何真正实现户籍制度上社会保障城乡置换，保障尽量更加平等才是解决问题的重点，这就需要将目光转向农村社会保障性质的土地。

2.2代表性模式设计评析

2.2.1重庆模式

（1）“地票”改革。所谓地票，就是由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。地产开发商通过竞拍地票，获得申请对城市近郊的土地进行商业开发的权利。

重庆地票将农村地区的非耕地转变为耕地，随即将城市近郊的农地纳入城镇土地开发版图。就是借宅基地的流转实现了用于建设的农地的置换，农村的宅基地变为城市的宅基地，其目的在于保证耕地的不减少，克服城市扩张的用地瓶颈。

（2）“脱衣穿衣”户籍制度改革。

2010年1月，重庆启动户籍制度改革，制定了《重庆市户籍制度改革配套方案》，全力推进户籍制度改革。改革中，以解决有条件农民工“转户”为突破口，对转户农民设计了 “3 +5”、“脱衣穿衣”的政策体系：即进城农民穿上城市就业、医疗、社保、教育、住房“五件衣服”，脱掉农村林地、宅基地、承包地“三件衣服”。截止目前已经有近两万名农民获得城市户口，农民兴趣很高。不可否认重庆市户籍制度改革实现了城乡制度的很大衔接，是我国户籍制度改革配套制度设计影响极大的一次实践，取得了良好的效果。

但由于“穿五”存在一定的时间迟滞，或者依靠市场（除了教育问题可以立即解决，社保、医疗具有年限限制，就业培训远远不足，住房只能依靠廉租房等），实际应用效果没有预想的要好。具体分析情况如表1所示。制度改革也仅仅倾向去于两类重点群体： 一是有条件农民工及新生代。二是历史遗留问题。 所以重庆户籍制度改革效果受到了很大的限制。

摘要：三农问题是由人口与耕地比例失调的自然国情矛盾和二元户籍制度所带来的城乡二元社会结构的“人造国情”矛盾共同作用产生；而解决三农问题须在两个矛盾视角下综合着手，理清机理，设计系统模式。

关键词：三农问题；模式设计

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2014）07003202

1三农问题及原因

1.1三农问题梳理

三农问题是一个复杂的互相关联的系统问题，其核心问题是农业、农民增收放缓以及城乡收入差距不断拉大。增收放缓是绝对量，收入差距是相对量；前者影响到我国的产业结构、粮食安全和人民生活，相对量则危及社会公平稳定。前者又对后者起根本作用。笔者认为三农问题的核心症结在于促进农业发展，农民增收。

1.2三农问题产生的原因

笔者认为三农问题产生的主要原因包括人口与耕地比例失调的自然国情矛盾和二元户籍制度下的城乡二元社会结构矛盾。二元社会结构是人为的制度设计，为与第一个矛盾一致，笔者暂称之为“人造国情矛盾”。两矛盾共同产生了三农问题，自然国情矛盾决定了小农经济及人均土地占有量极低的情况下的农民收入难以提高，同时又因农业自身低收益率的性质，社会资本不愿投入，难以实现农业的科技化、规模化。而“人造国情”矛盾导致城镇化落后于工业化，造成了城乡收入的巨大差距。

（1）自然国情矛盾。世界范围内来看，农业自身就具有比较收益低的问题，对农业进行扶持和保护是世界范围的通行做法，这是客观事实。而中国人均耕地已经不足1.2亩，极大制约了农民收入。同时我国承包制的土地制度所导致的小农经济，进一步制约了农业的规模化、产业化，农业自身所需要的规模化效应难以满足，农业收益低更成为必然。农业收益低造成资本挤出，同时提高了进入的成本，技术金融等相关性服务难以发展进一步加剧了农业的收益率低，形成了恶性循环。

（2）“人造国情”矛盾。二元经济结构理论指出发展中国家的二元的经济结构，是由于城乡资源不同而形成的，产生城乡差距，有其必然性，随着城市化与工业化的不断进行，城乡差距会不断缩小。但是我国的城乡差距不仅仅包括发展中国家普遍存在的二元经济结构，而且还存在基于城乡二元户籍制度的一系列制度安排所形成的二元社会结构。

有研究指出，由于人为歧视的制度安排，几十年来中国的城乡差距不断拉大。城乡居民收入差距为5∶1。如果住房、教育卫生等也考虑在内，中国的收入差距将达到6∶1。而世界上绝大多数国家仅仅为1.5：1。

2三农问题的解决模式分析

2.1代表思路评析

首先，土地流转的基本思路是将土地从不使用的土地的人手中流转出来进入其他人的手中，通过企业合作社等形式实现规模化，从而提高收益，克服土地撂荒等问题。但是有偿的流转导致多余的租金成本，这给原本低收益的农业增加了又一道障碍。在此基础上的讨论并不否认大型农业企业存在的合理性，也不否认规模化收益会降低单位成本，但是农业的低收益率，却是一个不争的事实。而农民增收更多程度在现实上大都是依靠兼业化，农业合作社尚难以形成可供移植，可全国推广的合理模式。

其次，现今土地作为生产资料的性质弱化，耕地取得的收入远远不如外出务工。因此大量土地撂荒。土地承包制下的土地性质更倾向于社会保障。这是在制度设计时就是考虑到的，符合历史国情；在土地流转研究中也为学者所承认。但在进城务工较盛行的地区，土地大面积撂荒也不愿流转出去的“鸡肋”状况凸显。土地使用权固化的问题制约着土地的发展。

针对城乡收入差距的问题以及针对二元户籍制度的研究学界已经比较充分，但是针对真正的实施问题却难以实现。第一，从理论上看，针对土地的社会保障性质，城市拥有各种社会保障，农村拥有耕地，这在不考虑量上的量的差距上，这种制度安排是具备一定的公平性和合理性的。进城农民工作为农村的户籍，享有农村的耕地，在这种角度上来说如果再强求与城镇人口完全相同的社会保障等待遇显然也在一定程度上违反了公平原则。而城中村人口作为农村人口却丧失了土地，也没有社会保障相比农民工却更反映出了一定的不公平。第二，从现实来看，户籍制度上捆绑的歧视农村人口的各种社会保障，各种福利的量过大。如果完全放开二元户籍制度，国家财政上具有一定的不现实性。如何真正实现户籍制度上社会保障城乡置换，保障尽量更加平等才是解决问题的重点，这就需要将目光转向农村社会保障性质的土地。

2.2代表性模式设计评析

2.2.1重庆模式

（1）“地票”改革。所谓地票，就是由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。地产开发商通过竞拍地票，获得申请对城市近郊的土地进行商业开发的权利。

重庆地票将农村地区的非耕地转变为耕地，随即将城市近郊的农地纳入城镇土地开发版图。就是借宅基地的流转实现了用于建设的农地的置换，农村的宅基地变为城市的宅基地，其目的在于保证耕地的不减少，克服城市扩张的用地瓶颈。

（2）“脱衣穿衣”户籍制度改革。

2010年1月，重庆启动户籍制度改革，制定了《重庆市户籍制度改革配套方案》，全力推进户籍制度改革。改革中，以解决有条件农民工“转户”为突破口，对转户农民设计了 “3 +5”、“脱衣穿衣”的政策体系：即进城农民穿上城市就业、医疗、社保、教育、住房“五件衣服”，脱掉农村林地、宅基地、承包地“三件衣服”。截止目前已经有近两万名农民获得城市户口，农民兴趣很高。不可否认重庆市户籍制度改革实现了城乡制度的很大衔接，是我国户籍制度改革配套制度设计影响极大的一次实践，取得了良好的效果。

但由于“穿五”存在一定的时间迟滞，或者依靠市场（除了教育问题可以立即解决，社保、医疗具有年限限制，就业培训远远不足，住房只能依靠廉租房等），实际应用效果没有预想的要好。具体分析情况如表1所示。制度改革也仅仅倾向去于两类重点群体： 一是有条件农民工及新生代。二是历史遗留问题。 所以重庆户籍制度改革效果受到了很大的限制。