宽严相济刑事政策司法运行情况评估论要

黄京平　李舸禛

[摘要]作为现阶段我国的一项基本刑事政策，宽严相济刑事政策对我国刑事法制的发展起着重要的导向作用。既有的研究成果，主要集中于对该政策内容的阐释或解析，偏重论理而忽视论证，对政策的贯彻情况和实施效果鲜有涉及；在研究方法上，注重定性分析，忽视定量研究，对政策的研究进路较为单一。本文主张将指标体系引入宽严刑事政策的研究之中，通过对政策可评估性、评估目标、评估方法等内容的分析，对刑事政策的评估问题展开研究，以期通过方法论的改进使刑事政策的研究更加深入。

[关键词]刑事政策；宽严相济；指标体系；评估；定量研究

[中图分类号]D92404[文献标志码]A[文章编号]16724917（2014）03010708

宽严相济刑事政策是我国现阶段的一项基本刑事政策。该政策自提出以来便受到学界和实务界的关注，对此开展了大量深入而细致的研究，其范围不仅涵盖理论层面而且包括司法实务领域，为宽严相济刑事政策的发展完善及在司法领域准确而高效地运用奠定了坚实的基础。但是，针对宽严相济刑事政策的研究仍然存在着许多值得探讨却未曾涉及的问题，如政策的实际运行情况、政策的运行效果等，而这些问题往往又成为刑事政策研究向纵深发展所不可回避的焦点。本文主张，在以往刑事政策研究的基础上，引入指标体系的方法，建立宽严相济刑事政策的评价体系，从而为正确评估宽严相济刑事政策的司法运行情况提供方法论的支撑。

一、方法论的缘起——既有研究的补足

近年来，理论界对宽严相济刑事政策的研究呈繁荣之势，相关著作、论文层出不穷，但是既有的研究大多集中于宽严相济刑事政策的历史渊源、总体精神、司法适用原则、政策适用中具体问题的应对等领域，很少涉及宽严相济刑事政策实施效果的评估、刑事政策运行效果评估标准的确定等方面，使得政策运行的必要细化举措、政策实施的适时调整缺少客观研判和具体操作的依据；在研究方法上，既有研究过分注重定性分析方法的运用，在定量分析上鲜有涉及。尽管定性分析方法在刑事政策研究之初能够对研究对象的基本内容、性质、范围等作出明确界定，有利于基本概念的厘清，但是随着研究的进一步发展，定性分析的局限性便会凸显，定量研究就显得不可或缺。首先，在刑事政策的制定过程中，我国主要采取的是国家主导型的制定方式，政策的制定更多地被视为一种政治行为，而非科学行为。然而，科学的决策模式要求政策的制定必须建立在国家与民间社会良好互动的基础之上[1]，通过定量研究不仅可以深入调查研究、广泛搜集资料、充分展现社会各界对政策制定的意见、看法，而且可以增强政策论证的科学性、合理性，从而制定出更具针对性、实效性的犯罪对策。其次，刑事政策的实施是将政策目标转变为政策现实的唯一途径，然而在此过程中，囿于政策实施主体在执法水平、业务素养等方面的差异性，不可避免地会产生政策执行缺位、政策适用不均衡等问题。定量分析方法的运用，能够通过相关数据分析对政策的实际执行过程进行监测，及时发现政策实施过程中存在的问题，查漏补缺、适时调整，最大限度地实现政策目标的要求。此外，一个科学、完整的政策过程，不仅要包括科学的政策制定和有效的政策执行，还应包括对政策过程以及政策效果的分析评价，即政策评估。以定性研究为主导的政策研究实践过分重视政策本身的内涵、价值分析，对政策实施效果的关注度较少。而定量分析方法则能够有效弥补定性分析方法的不足，对刑事政策目标实现的程度和范围、刑事政策的投入和产出之间的比例关系以及刑事政策对社会的影响程度等进行检测和评价，通过评估及时发现问题，总结经验教训，为政策的调整完善提供依据。

利用社会学、统计学的方法对法律规则、法律行为和司法活动展开实证研究的实例，在法学研究领域并不罕见，从早期的犯罪学实证研究到法社会学中的法律实证研究再到目前的刑法学实证研究，法律实证研究受到越来越多的关注。其原因之一在于，定量化是当代社会科学研究的重要趋势之一，社会科学研究的许多或者部分重大进展与定量研究关联密切。[2]11作为现阶段我国的基本刑事政策，宽严相济刑事政策不仅是基本的刑事立法政策，更是基本的刑事司法政策，刑事政策的司法运行必然涉及数量因素、数量规律，从而决定了对其所进行的观察和研究不能仅仅局限于定性方法的运用。定量研究方法的引入，以及定量分析与定性分析恰当结合，是对宽严相济刑事政策实际运行情况进行科学观察、理性研判的重要手段或途径。在此情况下，将社会学中常用的政策评估工具——指标体系引入宽严相济刑事政策的评估之中，通过建立相应指标进一步量化政策标准，从而更加全面深入地展现政策的实际运行情况，便成为宽严相济刑事政策研究向纵深发展的一种有益尝试。

第12卷第3期黄京平等：宽严相济刑事政策司法运行情况评估论要

北京联合大学学报（人文社会科学版）2014年7月

二、方法论的引入——政策的可评估性分析

（一）相关概念辨析

在对宽严相济刑事政策司法运行情况进行评估之前，首先应当解决的问题是刑事政策及其评估与其他相关概念的异同，从而为评估高效而有针对性地开展铺平道路。

1. 刑事政策与公共政策

公共政策是关于政府所为和不所为的所有内容，公共政策研究关注的是政府行为、行为背后的原因和意义。[3]2公共政策与刑事政策两者在主体上均是特殊主体，即国家和公共团体所制定的方针、策略。公共政策属于属概念的范畴，刑事政策是在属概念涵摄下为了实现惩罚犯罪、预防犯罪、化解矛盾、保护人民、保障人权这一特定目的而产生的种概念， 关于刑事政策的概念，主要存在广义的刑事政策、狭义的刑事政策和最狭义的刑事政策三种观点。持广义刑事政策观的学者一般认为，刑事政策是指针对犯罪预防和镇压而提出的一切措施与方针，包括政治决策、经济政策、法律政策等；持狭义刑事政策观的学者认为，刑事政策是指以刑事法为手段而提出的犯罪防治对策，包括刑事立法政策、刑事司法政策和刑事执行政策。持最狭义的刑事政策观的学者认为，刑事政策是指刑法的刑事政策，即实体法的法律政策。（林山田：《刑事政策之概念及其最新趋势》，载《刑事法论丛》（一），台湾兴丰印刷厂有限公司1997年版，第334-336页。）广义的刑事政策的对象过于模糊，与社会政策的界限难以界定，容易导致国家和反社会斗争的资源分配过于分散；而最狭义的刑事政策则将刑事政策的范围限定的过于狭窄，不利于刑事政策功能的发挥。故本文中所指的刑事政策是指狭义的刑事政策。是公共政策在刑事领域的体现，两者之间是包容与被包容的属种关系。首先，刑事政策具有公共政策最本质的特征——公共性。所谓公共性，即在制定主体上必须是代表全民利益的公共机构；在规范内容上是涉及公众利益的社会公共问题；在价值目标上关注全社会和整个国家的公共价值和公共目的。在我国，宽严相济刑事政策作为国家的基本刑事政策，其制定主体是国家权威决策机构，对原则性、框架性刑事政策予以细化并制定运行规则、操作标准的主体，是国家最高司法机关，规范内容是与公众安全切实相关的犯罪惩治与犯罪预防问题，以及刑事法律实现最佳运行效果的司法准则，目的是在打击犯罪的同时，注重预防和减少犯罪、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定， 参见最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》第1条、最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》第1条的规定。因此其在本质上具有鲜明的公共性特征。其次，刑事政策与公共政策具有共同的价值追求。任何公共政策都是价值选择，在众多公共价值中安全、秩序与利益一直是公共政策的首要选择。在刑事政策的价值取向中，最为重要的也正是确保政策实施效果最大限度地维护社会良好秩序，即效益与秩序价值，安全价值则本来就是刑事政策的应有之义，两者在价值目标上具有高度的一致性。再次，刑事政策与公共政策均蕴含鲜明的动态性。政策的动态性，是指政策从制订到实施再到终结必然经历一个动态的生命过程，一个政策的终结意味着一个社会问题的消退，也意味着另一个新政策的开始。宽严相济刑事政策作为国家的基本刑事政策，是与刑事法律施行相伴而行的稳定的、长期的公共政策，但其依然具有动态性，尤其是宽严相济刑事政策具体运行中的适时调整，是这种动态性的显著体现。公共政策和刑事政策从制订到终结均要经历政策问题、方案分析、决定方案、政策执行、政策评估、政策终结等阶段，整个过程中两者均要求严格遵守相应的程序规定，一旦出现新问题、新环境，也均要求及时作出调整，从而使政策最大限度地接近预期终极目标。尽管如此，与其他公共政策不同，刑事政策的作用方式并不是在特定政策目的的指引下重新创制系统性的基本法律规定，而是在既有刑事法律规范的框架下，为了追求法律制度更为有效、更合乎目的的运行而做出的必要调整。通过刑事政策的导入及发挥作用，使刑事法律适用的目的性更加明确、价值判断的因素更加显著，刑事规范出罪指引的功能更为有效。

2刑事政策运行情况评估与政府绩效评估

政府绩效评估和刑事政策运行情况评估虽然一般均采用指标体系的方法进行评估，但是两者在评估的内容及对象等方面存在很大差异。首先，两者在评估产生的动因方面截然不同。政府绩效评估的最早实践来源于20世纪70年代的美国，“福利国家”的政策加上机构臃肿、行政低效的结构型障碍，使得美国政府面临严重的财政危机和管理危机。为了摆脱危机，减少支出，政府便开始利用绩效评估的方法对政府工作的效率进行衡量。随着政府绩效评估在世界各国的推广，评估主体由单纯的政府部门逐步扩展到各种外部组织，如社会公众、专业评估机构等；评估动因也由摆脱危机、减少支出发展为从改革和发展的角度，减少政府干预、提高政府绩效、推动政府改革。[4]3与政府绩效评估不同，刑事政策运行情况评估并不是危机情况下产生的应对之策，而是基于刑事政策与刑事法律的基本关系、刑事政策与刑事法律的协调作用，对刑事政策是否准确贯彻以及贯彻效果进行评估。由于政策问题的复杂性以及政策实施主体认识能力的差异性，政策往往会在实施中发生变形，出现政策执行的不平衡状态，不能达到预期的效果，因此通过建立指标体系，对刑事政策进行评估，有助于及时发现问题，及时对于政策适用的对象、范围和力度作出调整。其次，两者的作用对象不同。政府绩效评估的对象是政府行为，而刑事政策运行情况评估的对象则是刑事司法活动，即在刑事司法领域对政策参与法律适用的合理性及其与既有法律规定共同作用的实际效果进行评估。再次，两者的价值追求重点不同。政府绩效评估由于衡量的是政府施政所取得的成绩，因此效率是其追求的首要价值。如何能够用最小的投入获得最大的产出、如何能使政府的工作效率最大化，一直是政府绩效评估孜孜以求的目标。刑事政策运行情况评估所关注的是刑事政策的司法运行情况，因此政策的运行效果，也即效益价值自然成为其追求的首要价值。 效益价值不同于效率价值，效率价值追求的是以最小的投入获得最大的产出，效益价值则更加注重效果与利益，即目标是否实现、实现程度如何。相应的评估活动期冀通过对效益价值的定量分析，发现政策本身及其运行过程所存在的问题，并在适时调整改进。第四，两者所建立的指标体系中指标的特征不同。政府绩效评估指标体系所选取的指标大多反映的是政府的施政情况，一般包括经济发展、社会发展、环境发展、执政能力、服务能力等客观指标，这些指标通常较易量化，且表现为单一的正向指标或者逆向指标。而刑事政策运行情况评估指标体系中的指标选择，没有太多现成的经验可供借鉴，政策的实施效果本身不仅包括客观评估的内容，而且包括大量主观评价的内容。因此，在指标的选取上，不仅应当选择客观指标，而且应当选择相应的主观指标。此外，在指标的特征上，由于刑事政策涉及的最为核心的问题，是刑事政策与刑事法律协调作用的最佳效果，根据菲利的犯罪饱和法则，犯罪是由自然及社会条件引起的，其质和量是与每一个社会集体的发展相适应的，不是越多越好，也非越少越好，而是应当控制在一个合适的幅度范围之内。[5]43因此这些衡量指标常常并非单纯的正向或者逆向指标，而是需要在特定幅度内考虑正向与逆向问题。这种衡量远远要比政府绩效评估更为复杂。

（二）可评估性分析

在政策可评估性的研究方面，美国学者进行了深入而细致的研究。他们认为，评估结论之所以没有受到应有的重视或者提供有效的参考，原因在于评估活动过分重视过程的严谨性与结论的科学性，而忽视了评估对象的现实可行性及相关人员的有效沟通。解决这一问题的关键在于在决定评估之初对政策的可评估性进行合理衡量。于是，美国学者波兹曼（B.Bozeman）和马瑟（J.Massey）在《投资政策评估》一书中提出了11项 《投资政策评估》中提出的衡量政策可评估性的指导原则包括：选择政策执行与社会变化存在明显因果关系的政策；选择政策直接影响比间接影响更为主要也更为显著的政策；选择短期效益具有价值的政策；选择具有代表性的政策；选择运作充分、执行信息资料丰富的政策；选择高成本、高效益的政策；选择政策绩效产生原因明显且容易说明的政策；避免评估那些执行过程与绩效关系不明确的政策；选择决策者和政策执行者支持的评估；选择有经费资助的评估；借助社会力量进行评估。衡量政策可评估性的指导原则。[6]

为了使对宽严相济刑事政策的评估合理而有效，在政策可评估性指导原则的基础上，笔者结合宽严相济刑事政策自身的特点，对政策的可评估性进行了衡量。首先，刑事政策作为刑事法领域中的一项重要策略，其作用于刑事法领域的方式包括立法的刑事政策化和司法的刑事政策化两个层面，即通过立法活动将刑事政策的内容贯彻到刑法条文当中，再通过司法活动贯彻刑事政策的精神，使刑事政策成为司法活动的指针。笔者以为，完整意义的立法的刑事政策化，应当包括通过立法活动将刑事政策的内容贯彻到刑法条文和刑事诉讼法条文之中。基于相同理由，司法的刑事政策化，也同时涉及刑法适用和刑事诉讼法适用过程中贯彻刑事政策的精神，以刑事政策为指针。参见文献[7]。而司法的刑事政策化过程就涉及法律实效的问题。所谓法律实效是指法律在现实中被人们实际施行以及法的功能、法的目的实现的程度和状态。[8]法律在制定出来以后，必然通过法律的实施作用于现实生活。实践表明，法律在实施过程中得到完全的执行和遵守只是一种理想状态，大多数情况下法律规定本身和实践中的具体运作之间存在一定出入，这就产生了法律实效的评价问题，即对实践中法律的运行情况做出评价，说明实效的有无、优劣，并通过这种评价大致掌握法律实施后法律的目的和功能是否得到了实现。就宽严相济刑事政策而言，由于法律本身的空框结构及执法水平的影响，当其通过立法的刑事政策化以刑事规范的形式在司法实践中发挥作用的时候，它在应然状态下所期望达到的结果与在实然状态下实际达到的结果之间必然存在差别，这种差异还会因为司法的刑事政策化程度、范围的区别而存在扩大的可能性，因此，通过定量分析和定性分析结合的方法，对刑事法律的实效进行评价，也就实际成为对于刑事法律与刑事政策协调作用效果的评价。这是宽严相济刑事政策司法运行情况评估必须直面的现实问题。其次，从政策可评估性的衡量原则来看，借助宽严相济刑事政策运行效果的经验观察，以及相关的初步数据采集和数据分析表明，宽严相济刑事政策实施以来的刑事司法效果，较之于该项政策介入刑事司法之前的效果，具有显著的变化；因最高司法机关的充分肯定和极力推行，宽严相济刑事政策在各级、各地刑事司法机关得以普遍执行，可以用于定量分析的资料积累丰富；对于该项刑事政策，决策者、执行者和社会公众均持普遍认可的立场等等；均从不同角度足以证明，宽严相济刑事政策符合可评估性指导原则的要求。与此关联，由于宽严相济刑事政策是一项贯穿刑事立法、刑事司法与刑罚执行始终的基本刑事政策，由于该政策的贯彻落实在刑事诉讼的各个阶段表现为不同的形式与内容，由于基本的刑事政策在不同地区、不同诉讼阶段事实上存在着适用不均衡的状态，从而为评估有效进行提供了大量丰富的、用于对比分析的信息资料。最为重要的是，宽严相济刑事政策的执行过程不仅直接决定了政策的实施效果，而且这些效果完全可以通过执行过程中的有效数据予以反映，如司法过程中的刑事和解率等就可以直接反映从宽政策的实施效果。

（三）评估目标

评估目标，即通过评估所期望解决的问题。公共政策评估的目的，在于衡量公共政策的效用。[3]281对宽严相济刑事政策司法运行情况的评估，当然也不例外。评估目标的确立是评估开始的标志，其不仅决定着评估的直接走向，而且指导着评估指标的选取，对整个评估合理有效地开展具有至关重要的作用。由于宽严相济刑事政策实施过程是一个极其复杂的司法运行过程，实践中从宽与从严的把握具有鲜明的主观特征，司法工作人员的执法水平与理解能力又参差不齐，因此极易产生执行缺位的问题，从而与政策的制订初衷相悖，无法发挥政策应有的作用。基于此，笔者从宽严相济刑事政策在司法实践中的具体执行情况出发，将政策是否在实践中得到了准确贯彻以及贯彻效果如何作为评估活动的基本目标 需要说明的是，完整意义的刑事政策实现评估，包括刑事政策立法实现评估和刑事政策司法实现评估，前者是对刑事政策在刑事立法中的贯彻情况进行评估，后者是对刑事政策与刑事规范结合后在司法实践中的贯彻情况进行评估。由于本课题将对刑事政策的立法实现评估另作论述，故本文所讨论的仅是宽严相济刑事政策司法实现评估层面的内容。涉及刑事政策立法实现评估的讨论，可参见黄京平、王烁：《刑法立法政策评估指标体系解析》，载《法学杂志》2013年第6期；黄京平、王烁：《论刑事政策的评估——以建立指标体系为核心》，载《中国刑事法杂志》2013年第7期。，并在此基础上进一步确立评估的具体标准。

（四）评估标准

政策评估标准是评估政策产出和政策影响的特殊规则或标准，[9]222涉及面广，内容复杂。政策评估标准是指标选取的基本依据，也是政策目标的具体化与操作化，为接下来从定性、定量两个方面展开分析奠定了科学基础。总的来说，实践中常用的政策评估标准包括生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准、政策回应度标准等几个方面。[10]213具体到宽严相济刑事政策，最高司法机关确定的在刑事司法中贯彻该项政策的总体要求或原则是，区别对待、宽严并用、依法办案、适时调整、效果统一（即法律效果和社会效果的有机统一），并就政策实施的具体运行规则、操作标准、工作机制等尽可能予以细化规定。 参见最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》、最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》的规定。据此，我们认为，为客观、完整地评估宽严相济刑事政策的司法运行情况，应当主要选取以下几个标准：

1政策的适用率标准

由于评估目标定位在刑事政策是否在司法实务中得到了准确贯彻以及政策的贯彻效果，因此衡量政策的适用程度与实施效果理应成为首要的评估标准。由于宽严相济刑事政策主要通过司法人员的刑事法律适用活动发挥作用，因此在衡量政策适用程度与实施效果方面最为突出的标准当然是政策的适用率。政策的适用率，即宽严相济刑事政策在实践中适用的比率。比率越高，政策准确贯彻的可能性就越高、政策的实施效果也就越好。值得注意的是，在讨论适用率时隐含一个预设前提，即必须在司法人员基本能够合理贯彻宽严相济刑事政策的前提下，这个比率越高，实践中贯彻的效果才可能越好。因此，我们在进行效果衡量之前首先应当衡量的是政策是否在实践中得到了准确合理的贯彻。

2政策的公平性标准

在适用率之外，影响刑事政策是否准确贯彻及贯彻效果的另一个重要评估标准是公正标准。任何政策，不管是以法律的形式还是以规则、方针等形式表现出来，最终都要经由具体实施主体的活动发挥作用。具体而言，在刑事政策的介入之下，刑事政策与刑事法律协调作用的公平性问题，至少涉及三个方面：一是，经过了立法刑事政策化的刑事规范，在司法实践中发挥作用的方式主要依赖司法人员的司法活动。司法人员的法律适用活动，虽然主要是在法律规定的范围内进行，但是由于法律规定本身的特性，如刑法总则中的概括性条款与刑法分则中的兜底式罪名的存在，为具体案件的法律适用提供了许多自由裁量的空间。这些法律的缝隙，甚至法内漏洞都需要进行价值填补，而刑事政策就是这些缝隙的有效勾缝剂与漏洞的最好填充物。[7]二是，司法刑事政策化的最为重要方式之一，是最高司法机关为贯彻宽严相济刑事政策，在其制定的司法解释和规范文件进一步细化、丰富、扩展司法自由裁量的空间，对此类司法解释和规范文件的适用，就是政策具体贯彻落实的过程，必然与刑事政策参与下的法律规则适用的公正性密切关联。三是，在没有刑事政策介入的背景下，刑事实体法和刑事程序法的适用本身具有一定的自由裁量空间，而刑事政策介入司法活动的重要功能之一，至少是我国宽严相济刑事政策实施的目的之一，就是扩大司法自由裁量空间的同时尽力规范刑事政策适用的一致性。所以，尽管刑事政策的介入为司法活动提供了目的性的指引，但司法判断的个体性差异极有可能导致刑事政策适用的不均衡结果，于是，刑事政策适用的公平性问题，也就成为评估宽严相济刑事政策司法运行情况必须衡量的一个重要因素。

3政策的回应度标准

政策的回应程度，即政策实施后满足特定群体需求的程度。政策评估所意图显示的政策效用，必然包含某一政策对于目标群体的作用，以及对于非目标群体的作用（溢出效应）。[3]281-219宽严相济刑事政策的目标群体，主要为：适用刑事政策的司法人员，刑事案件的当事人以及相关案件处理结果所能辐射的社会成员。一项政策若回应程度不高，即使拥有很高的效率和效益，也不能认定为一项成功的政策。每一项政策的制定都是为了满足目标群体的特定需求，在政策执行过程中目标群体的需求又会催生出许多利益相关体的需求，而基于不同立场所产生的需求内容往往又各不相同，如果想让政策最大限度地发挥作用，必然需要尽最大可能地满足不同目标群体和利益相关体的不同需求。具体到宽严相济刑事政策的司法运行环节，要想最大限度地发挥政策的指引作用、满足政策目的的要求，必然要尽可能多地满足目标群体，即司法工作人员、案件当事人和相关社会成员的需求。因此，对宽严相济刑事政策实施效果进行评估时，也应当将政策的回应程度作为一个重要的衡量标准。

4政策的制度化标准

对刑事政策司法运行情况进行评估的目的在于使刑事政策更好地发挥作用，并实现刑事政策所追求的价值，因此，确定刑事政策评估标准自然也应从其价值取向角度进行考量。基于刑事政策参与下的刑事法律适用的固有特征，刑事政策的价值取向，最终需要或者主要通过制度化方案得以实现。刑事政策的制度化，首先分为正式制度与非正式制度，正式制度又可分为刑事立法确定的制度与司法解释或规范文件明确的制度，正式制度通常源自于或者脱胎于非正式制度，但非正式制度也可能或者实际上长期存在于司法操作层面，并非必然或者一律最终转化为正式制度。从一定意义上讲，在罪刑法定原则统摄之下的刑事司法领域，非正式制度正是刑事政策参与刑事法律适用的恰当作用方式，非正式制度就是刑事政策最好的存在形式或寄居空间。于是，是否存在基于刑事政策的价值取向而实际运行的非正式制度，以及体现刑事政策价值取向的正式制度的司法适用状况，就应当纳入评估宽严相济刑事政策司法运行情况应予考察的主要因素。其中，考察非正式制度存在及运行的状况，是评估宽严相济刑事政策的制度化标准中最具价值的成分。基于宽严相济刑事政策所形成正式制度和非正式制度符合政策的价值取向和终极目标，制度化程度越高，政策的贯彻情况自然也就越好。例如，作为从宽政策制度化实践的刑事和解制度，最初萌芽于个别司法机关对轻伤害案件刑事和解的探索，之后，各地纷纷通过政策性规范文件或者地方性规范文件的形式进一步规范适用和解的案件类型及处理方式等内容。尽管如此，此时的刑事和解制度仍然游离于基本的刑事诉讼制度之外，属于非正式的司法程序，因此在操作实践上不免存在地区间差异，也有碍刑事法制的统一性和公信力的实现。有鉴于此，2012年《刑事诉讼法》第二次修正时，我国立法机关吸收刑事司法探索的成熟经验，在新刑诉法中明确设定当事人和解的公诉案件诉讼程序，标志着刑事和解由并列性的非正式司法程序转型为整体性的正式司法程序。[11]刑事和解由非正式制度向正式制度发展、转换的过程，显示了刑事政策参与刑事法律适用的制度化规律，刑事和解的制度化实践充分体现了宽严相济刑事政策的贯彻形式与程度，通过定量分析方法对其不同阶段的制度化程度进行量化分析，就可以充分展现政策的落实情况。所以，笔者拟选取政策的制度化作为宽严相济刑事政策司法运行情况评估的一项特殊标准。

三、方法论的实践——综合评估框架的构建

（一）指标体系设计的一般原则

指标体系的设计和确定不是一些指标的简单堆积和组合，而是需要依循一定的原则。概括起来，主要包括以下几个方面：

1目的性原则

在评估任何一项研究对象的过程中均有很多指标可供选择，这时就需要设计者严格按照评估的目的，在众多可选择的指标中挑选出最能反映评估目标的指标。[12]77在进行宽严相济刑事政策司法运行情况评估时，应当选择那些最能反映宽严相济刑事政策司法运行情况及其效果的指标，从而使评估的结果更接近司法实践的真实状况。如附条件逮捕率就是直接反映从严政策[12]77适用情况的指标，对该指标在政策出台前后的变化趋势进行分析，就可以从一个侧面反映出从严政策的贯彻情况。

2一致性原则

即要求指标体系中位于同一目标层项下的同一层级的指标应当具有相同的评估目的，而且所有子指标层的指标均能相互配合，全面、系统地反映目标层的指标内容。[12]77在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系中，如前文所述，评估的总目标是政策是否在实践中得到了准确贯彻以及贯彻效果如何。在总目标的基础上，笔者选取政策的适用率、政策的公平性、政策的制度化、政策的回应度四个维度作为领域层的指标，以此反映总目标的内容。之后，通过选取最能反映领域层指标内容的单项指标建立子指标层，从而构建出完整的指标体系。

3科学性原则

科学性原则首先要求指标体系中所选择的指标在名称、涵义、口径范围上有科学的理论依据，不会产生歧义或者与一般的理解相悖。其次，所选取的指标必须能够科学地反映所要评估的内容，从而确保评估结果的准确、科学。[12]77在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系构建的过程中，所选取的指标均是刑事法律适用领域所特有的指标，其名称与涵义均有相关的制度规定、司法共识或理论通说为基础，如刑事拘留率、相对不诉率等。

4可比性原则

评价功能是指标体系的一项重要功能，在评价的过程中必然涉及分析和比较，因此在选择指标的时候应当特别注重可比性原则的贯彻。一方面，可比性原则要求所选择的指标尽量是可以量化比较的指标，一般多用相对数、比率、指数等进行比较；另一方面，可比性原则要求指标体系符合时间和空间上的可比性，不仅可以进行历时性比较，而且可以进行跨地区的比较。[12]78基于可比性的考量，在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系中，所选取的指标均以比率的形式得以展现，如不批准逮捕率、定罪免刑率、外来人口犯罪取保候审率、外来人口犯罪缓刑率等，从而为接下来的量化比较奠定基础。

5可行性原则

可行性原则要求指标体系的建立不宜过于繁琐，指标应当含义明确且便于收集。一般而言，指标体系在建立时应当尽量选取现有的已被实践检验的指标体系中所确定的指标。这些指标一般较具针对性，而且经过实践的检验很容易发现其中存在的不足，在此基础上选取互补的指标即可全面反映评估对象的内容。此外，可行性原则还要求指标具有可测性，不具有直接可测性内容的，应当利用可测的间接指标来测量。[12]78在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系构建过程中，基于可行性原则的要求，所选择的指标大多是司法统计中常用的评估指标，如判处轻刑率、判处重刑率等等。这些指标经过多年司法统计实践的检验，不仅针对性强，而且可以通过法律年鉴直接获取相应数据，大大提升了指标体系的可操作性。

（二）设计思路与设计方法

一个科学的指标体系，不仅要求逻辑上自洽，而且要求能够全面有效地反映评估目标。为此，就需要我们在进行指标体系的设计时遵循合理的设计思路并选择恰当的设计方法。在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的设计过程中，笔者选用“目的树”的方法建立指标体系（见图1）。 树分析法是图论中简单而又重要的一种方法。树的总干表示总目的，用连线表示上一级目的与下一级目的之间的联系，每上一级目的又分出几个支点。这样，从总目的出发，将其分解成若干个层次，并逐级发展出各级子目标，最终形成一个完整的指标体系。郑杭生、李强、李路路：《社会指标理论研究》，中国人民大学出版社1989年版，第73-74页。

其中，第一层叫做目标层，为综合评估指标，也即整个评估所要实现的总目标；第二层叫做领域层，为分类评估指标，意在从不同侧面反映目标层的内容。在宽严相济刑事政策司法运行情况评估指标体系中，领域层的内容按照之前评估标准中所确定的具体维度包括政策的适用率、政策的制度化、政策的公平性以及政策的回应度四个方面；第三层叫做子指标层，为单项评估指标，每个子指标层的指标都力求最大限度展现所属领域层的内容。目标层、领域层、子指标层，层层递进，均致力于与评估的总目标保持内在逻辑的一致性。同时，每一层级的指标之间又相互独立，相互排斥，在反映总目标的过程中发挥着不同程度的作用。

在确定单项评估指标的过程中，笔者选取统计学中常用的德尔菲专家法作为指标实证遴选的基本方法。所谓德尔菲专家法，是指组织者就评估的目标设计调查问卷，通过函件的形式向选定的专家征询意见，专家再通过函件将意见反馈给组织者。经过几轮征询和反馈，组织者将专家的意见集中并在综合的基础上获得具有统计意义的专家集体判断结果的一种统计方法。[13]98德尔菲专家法广泛应用于统计学的实践之中，不仅简单易行，而且价格低廉。通过对业内专家意见的征询和反馈，不仅能够更加高效地选取相应指标，而且较易得到相关人士的接纳和认可。具体而言，笔者将从理论界和实务界选取若干具有丰富经验的专家作为征询意见的对象，通过问卷调查的形式就指标的选取征询专家意见，经过多轮意见征询与反馈，选择最具代表性的指标。

在指标确定之后，接下来要做的就是对各个指标赋予相应的权重。由于指标体系中不同的指标在反映评估目的时作用不一，因此在指标体系的构建时就需要对指标赋予轻重不同的权重。一般而言，最为常见的赋权方法是层次分析法（简称AHP）。层次分析法是一种结合定性分析和定量分析的系统分析方法，主要包括建立层次结构、构造判断矩阵、判断矩阵的一致性、层次总排序等几个阶段。[12]133这种方法能够将复杂的问题转换为诸多具有结构和层次关系的简单问题来求解，对指标体系中权重的计算具有非常重要的作用。因此，笔者在构建指标体系的过程中也采用此方法进行权重计算。

作为课题研究的阶段性成果，本文旨在将指标体系的方法引入刑事政策的评估之中，通过相关理论介绍与分析，为接下来指标体系的具体构建提供方法论的支撑。目前，本课题在宽严相济刑事政策司法运行情况评估方面已取得初步成果，笔者将通过后续论文详细阐述指标体系的具体构建及指标体系的实证检测等内容。[参考文献]

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[13]朱庆芳、吴寒光：《社会指标体系》，北京：中国社会科学出版社2001年版。

Abstract： As a basic criminal policy at the present stage in our country， the criminal judicial policy combining leniency with rigidity plays an important role in guiding the development of the criminal legal system of our country. The existing research results mainly focus on the interpretation or analysis of the content of the policy concentrating on the logic while ignoring the argument. The implementation of policy and its effects are rarely involved as in research methods. It focuses on qualitative analysis， ignoring the quantitative study， and the single approach of researching the policy is often adopted. The indicator system should be introduced into the study of the criminal judicial policy combining leniency with rigidity. The research on the evaluation of criminal policy should be launched through the analysis of assessability， evaluation target， and evaluation approach of the policy in order to enhance the study of the criminal policy by improving the methodology of the research.

Key words：criminal policy； combining leniency with rigidity； index system； evaluation； quantitative study

（TrJiang Jun）

（责任编辑张阳）