我国继续教育体制改革与机制创新的多元径路

万 嵩

(1.西南科技大学远程与继续教育研究中心，四川绵阳 621010;2.中国科学技术大学 科技哲学部，安徽合肥 230026)

教育源自于社会、经济和科技的协同发展，并影响着社会、经济、科技的发展。教育发展水平与社会的经济条件、创新能力、科技进步等综合发展水平成正相关关系。在通常情况下，有明显指向性和阶段成效性的教育显性程度较高，其成果容易被重视，而隐性和持久性的教育，其成果的集合效应更决定着社会发展的可持续性和原动力。随着信息时代社会发展与技术的快速变革，社会公众受教育的需求呈现多元骤增的趋势，教育的持恒性和功能多样性正日益凸显，终身学习(life long learning)和终身教育(lifelong education)是当代人和社会发展的必然选择。终身教育体系是由学前教育、学校教育和学校后教育(继续教育)构成的全民学习系统。相比学前教育和学校教育，继续教育是伴随社会公众时间最长的教育活动，其与社会其他因素的相互影响更大，信息时代继续教育的发展牵动着经济、社会、科技发展的可持续性。中国是一个拥有超过13亿人口的人力资源大国，经济和社会发展区域性差异明显，教育效率与公平的矛盾尤为突出。全国“统一步调”的教育体制难以调和人才支撑体系对教育的功利性需求、和谐社会人人享有持续受教育权利的非功利性需求以及学习型社会中社会公众自我发展多元化个性需求之间的矛盾。从社会和公民的教育需求出发，采取差别化的继续教育发展策略，保持多元化的终身教育体制机制并行是完善我国终身教育系统的有效途径。

一、对继续教育及其功能和效益的分析

(一)教育、终身教育与继续教育的内涵

探讨继续教育的发展，我们有必要对教育、终身教育、继续教育的内涵再次诠释。教育是社会化的实践活动，其实质是通过促进人的发展来推动社会的进步。夸美纽斯认为“教育是在发展健全的个人”;洛克认为“教育的目的是在完成健全精神和健全身体”;卢梭的教育思想把教育的重心从重视知识转移到关注人身上，他提出教育是要“养成人的正当习惯”;斯宾塞认为“教育的任务在使准备其完备生活”;杜威则认为“教育即生活”、“教育即成长”、“从做中学”，教育就是“人的经验的不断的继续改造”［1］。从社会进步合力的角度看，教育是新知识的快速普及和应用，以提升社会总体能效的重要手段。但教育不能等同或几乎等同于知识教育。知识是促进人和社会发展的工具，大多知识本身具有时代性和局限性，对人的教育主要是形成性教育，知识教育只是教育形成人的能力的一种手段和途径。特别在信息环境下，对有一定心智模式和学习能力的人的继续教育，发现、创造和运用知识的能力培养远胜于知识教育本身，当然，我们也不能忽视知识教育对人的建构的重要性。

现代意义上的终身学习和终身教育概念最早由保罗·朗格朗于1965年正式提出，其后联合国教育、科学和文化组织对其概念进行了进一步的完善。从20世纪60年代后期逐步形成和不断发展的终身教育理论认为，在新的形势下，由于知识发展和更新的速度大大加快，每个社会成员只有在一生中不断地学习和更新知识，才能跟上时代的步伐［2］。另有观点认为，人的不断学习和创造是社会发展和进步的源泉。因此，联合国教育、科学和文化组织(UNESCO)倡导“终身教育”既要促进“社会、科技、经济、文化变革与发展”，又要满足“个人需求与发展”。其在1978年的大会决议中提到:“注意到每个人充分参与经济、社会、文化和政治活动的愿望，由此产生的对教育要求的增长，国际社会、经济变化的加速，科学技术进步的加速和科学技术在更广泛多样领域中的应用，这一切给予教育以更显著的地位，而且使教育对社会及个人两者都具有越来越广泛和多样的责任，以促进人类和社会进步。”［3］《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》明确提出:继续教育是面向学校教育之后所有社会成员特别是成人的教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。新时期的继续教育已不再只是学历补偿和公众理解科学的途径，而将更多地在满足经济社会发展的人力资源支持体系建设中发挥着创新人才培养、知识交流与互补、科学创新等更为重要的作用。

(二)继续教育的主体和分别功能

社会进步使得人与社会的依存度越来越高，各教育主体在庞大的教育行动者网络中发挥各自功能。教育主体之间的正向相互作用，是教育活动有效持续、教育成果有效转化的基础。继续教育活动中包含代表不同利益格局的教育主体，为了便于进一步分析，我们将其抽象并概括为国家(特指中央政府及其所属教育管理部门，以下同)、产生教育服务边际效益的组织、教育组织、教育者、受教育者等五类。继续教育相对终身教育体系中的其他教育活动，其社会性和持续性更强，各教育实施主体的功能应有所侧重。国家在继续教育发展中的主要功能包括:全局引领、基础保障以及包括确定人才规格在内的基本规则制定和强制力监督等多重功能;产生教育服务边际效应的组织，如地方政府、行业管理部门或行业组织、企事业单位等，依据其对继续教育成果的需求，在继续教育发展中发挥局部引领、差别化服务、具象规则制定、教育成果评价和一定的具象辅助服务等功能;教育组织，如学校、其他教育组织依据其发展的定位和社会责任，在继续教育发展中发挥资源整合、具体的教学服务、学习交互平台搭建等功能;教育者以教育组织或个人的名义在继续教育发展中发挥资源建设、教学交互活动的组织以及其他传统的教育者职能;以往被排除在教育主体之外的受教育者既是教育的客体也是继续教育活动中参与面最为广泛的教育主体，其自身需求及其成果的传播和转化在继续教育发展中发挥着另一种导向功能和教育资源生产的功能。

(三)继续教育发展的效益分析

继续教育是一种社会化的教育服务，这种服务不是一种纯粹的公共产品。由于继续教育服务对象、需求和内容的多元差异，其既有公共产品的社会属性，也有私有产品的非公共属性，是存在于公共产品和私有产品之间的一种“准公共产品”。继续教育的产品属性决定了其具有功利性与非功利性共生的特点。一部分继续教育服务应是由国家和国有资本投入并保障实施的，另一部分继续教育服务也可以是由社会组织或个人购买的教育服务，前者是继续教育发展的基本保障，后者是继续教育发展的活力源泉。作为一种准公共产品，继续教育服务的效益直接关系到其发展的价值和前景。继续教育效益在宏观和长远层面上体现其在学习型社会建设、加快人力资源向人才资源的转化、促进国民整体素质提升方面的突出能效;从不同领域的经济、社会发展角度，其体现在其对行业、区域发展的人才保障水平以及贡献率和增长率;从微观角度则反映其对公众终身受教育的人权满足、多元文化与科技学习的保障、提高家庭教育和社区文化建设水平、丰富文化生活和个性发展的内容与质量。从继续教育的经济效益分析:继续教育效益主要关系到教育经济效益、教育效率和体系运行效率等三个方面。教育经济效益是指通过教育投资产生一定质量和数量的劳动力，且教育对劳动者的持续作用不断提高劳动生产率，为社会经济发展带来的显著利益。教育经济贡献率的表示方法有四种，即教育对新增国民收入额的贡献比例、教育对国民收入增长速度的贡献比例、教育对新增劳动生产率的贡献比例以及教育对劳动生产率增长速度的贡献比例［4］。继续教育的经济效益则可简单概括为:继续教育主体，把一定的人力、财力和资源投入到继续教育中所产生的各种积极有益的结果集合。继续教育的高投入并非高质量产出的充分条件，教育效率是决定产出的关键因素。教育效率是指教育的输出与输入之比，它以一定量的输入追求最大量的输出，或是以最小量的输入追求一定量的输出。继续教育体系的运行效率具体体现在，通过对现有社会资源的整合实现一定量的输入和最大量的输出。这一输出不仅是数量上的值，更是质量上的效果，即是继续教育成果的转化率和转化速度。继续教育的效率不仅是教育功利性需求的指标，继续教育效率的提升更是教育公平程度提高的前提。考察继续教育服务是不是有效产出，应当看以下四个方面:第一，培养的人才是否符合社会经济发展的需要。从教育效益理论的角度来评述继续教育的产出，关键在于教育成果必须要符合社会需要，这是教育效益的目标指向。第二，受教育者在接受教育之后其劳动能力是否得到较大的提高，人才培养是否保证了质量。劳动能力的提高和教育教学质量体现在受教育者社会活动能力的增长程度上，尤其体现在受教育者实践能力、创新能力、创业精神、敬业精神的形成上。第三，在一定教育投入下，继续教育的规模、人才培养的数量也是教育产出的非常重要的标志。在符合社会经济发展需要、保证人才培养质量的前提下，相对于一定的教育投入，培养的人才数量越多，其有效产出就越大［5］。第四，继续教育的成果是否能够及时在区域或行业等目标范围内进行转化。教育成果的应用产出转化速率是继续教育效率的重要指标。

二、我国的终身教育体系和继续教育体系的现状分析

随着我国教育事业的长足发展，包括基础教育、中等教育、高等教育、多层次职业教育和其他学校教育在内的学校教育规模迅速扩大，继续教育层次和规模逐步提升，我国已初步形成了结构较为完备的终身教育体系，结构形式如图1所示。但在新形势和新环境下，我国的终身教育体系还有待进一步完善，继续教育服务的能力、形式、内容和功能还相当不足，高等学校教育和继续教育的服务功能和服务水平需要在融合中提升。国家统计局2014年2月颁布的《中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报》数据显示:我国大陆总人口为136072万人，自然增长率为4.92‰，2013年末，0－14岁(含不满15周岁)人口为22329万人，15－59岁(含不满60周岁)人口为93500万人;全国就业人员76977万人;全国在学研究生179.4万人，普通本专科在校生2468.1万人，中等职业教育在校生1960.2万人，普通高中在校生2435.9万人，普通中学在校生4440.1万人，普通小学在校生9360.5万人，特殊教育在校生36.8 万人，幼儿园在园幼儿3894.7 万人［6］。依据上述数据计算，2013年，我国各级学校教育(不包括幼儿学前教育)总体规模为20881万人，除了0－14岁人口和基础教育阶段以上的在校学生，我国继续教育市场总需求规模为106699.4万人。

图1 我国终身教育体系结构示意图

目前，我国有统计数据的继续教育分为学历继续教育、以正式教育方式开展的非学历继续教育培训、以职业或类职业教育目标驱动的非学历职业培训以及其他多种形式的继续教育。继续教育服务的主要机构包括高等学校、带有公共职能的教育机构、其他教育机构、企事业单位、其他提供教育边际服务的机构。教育部2013年8月发布的《2012年全国教育事业发展统计公报》显示(目前，教育部尚未公布2013年全国教育事业发展统计公报，但依据对以往统计公报数据的比较和已掌握的近期数据分析，2013年的教育事业发展统计数据除了“成人高中”一项，较2012年的数据变动幅度不大):全国成人初中在校生63.10万人，成人高中在校生14.42万人，成人本专科在校生583.11万人，全国高等教育自学考试学历教育报考853.90万人次、非学历教育报考871.1万人次，全国接受各种非学历高等教育的学生394.84万人次、接受各种非学历中等教育的学生达4969.81万人次，另外，还有其他民办培训机构全年培训860.64万人次［7］。依据上述数据计算，目前，我国继续教育的年培养量为8610.92万人次，约占市场总需求规模的8.07%(这一数据排除了同一公民在一年内接受不同的学校教育和继续教育以及同一公民全年参加多次非学历继续教育等因素。事实上，这种排除方法并不合理，往往学习需求旺盛的公民能够较为集中地购买或获得多种教育机会)。通过上述数据不难推测出，我国的继续教育服务形式较为单一，国家对社会人员的继续教育投入不足，特别是高等继续教育的投入亟待加强，这与创新性国家对创新型人才的需求极不对称。从另一个侧面来看，继续教育既然是一种准公共产品，对继续教育的投入不应只从国家层面上进行的，行业、区域以及社会公众自身也应加大继续教育的投入，切实提高继续教育效率。

从我国教育组织的继续教育服务能力的角度分析:我国从事继续教育服务的教育组织数量已相当可观，但服务能力和效率却不容乐观。2012年，我国继续教育办学服务机构超过20万所，其中各类社会培训机构达15万所，全国2400多所高校都举办了不同形式的继续教育［8］，其中不乏国家开放大学、清华大学、西南大学等常年继续教育服务规模超过10万人次的巨型继续教育机构，也还有更多年继续教育服务规模仅数百人或更低规模的教育机构，办学声誉、办学资源和继续教育产出的累积效应十分明显。从教育组织继续教育服务的水平上看:一方面，教学资源与学习者求学诉求集中的高等学校由于自身发展的主体目标不同，难以快速自主建构适应社会需求的继续教育服务系统，其在强需求低投入条件下的继续教育活动多为知识单项传递，其教育目标仅强调学习者知识增量，教育过程引导和实践活动引导等形成性培养被弱化，继续教育质量难以保证;另一方面，由于教育资源和声誉的积淀不足等因素，专门培训机构和独立的继续教育学院目前也尚不完全具备独立开展大规模、高质量继续教育服务的能力。这类教育机构为保证足量的生源和经济效益，在继续教育质量的把控上更加不足，且同质化竞争现象严重，累积弱势越发明显。在社会对现有教育综合评价中，继续教育的能效普遍受到质疑，教育效率低下“高学历，低能力”的社会反映突出，直接制约着继续教育事业的可持续发展。当然，我们也应当乐观地看到以下四个因素正快速促进着公众继续教育的发展:一是我国互联网上网人数已达6.18亿，其中，手机上网人数5.0亿，互联网普及率达到45.8%［9］，以互联网和移动互联网等为载体的信息传递便捷化，为自主性的继续教育和非正式的继续教育创造了有利的条件;二是科技、文化的发展衍生着越来越多的开放教育资源;三是信息环境下社会公众群体知识和能力的建构，其在互动教育活动中形成的多样成果更丰富了整个社会的教育资源;四是部分继续教育效率和质量较高的教育机构正在快速成长。

三、我国继续教育体制改革和机制创新的多元途径

(一)改革与创新的基本思路

继续教育面向学习对象的多元化、学习需求的多元化，应考虑社会服务的多元化和体制建构的多元化。通过前述分析，面对庞大的显性和隐性教育需求，单靠国家教育行政机构的投入和行政命令难以满足社会的需要。采取差别化的发展策略，充分调动社会各要素的主观能动性，构建差别化的系统运转机制和方式，逐步推进效率与公平的协同是有效健全终身教育体系的有力途径。一方面，需要发挥市场调节机制，通过构建继续教育的多元协同组织，调动各教育主体参与继续教育的积极性，提高继续教育服务效率，满足国家、特定区域、特定行业发展对人才的总体和分别需要以及职业人群快速发展的需要;另一方面，则需要发挥国家权力和行政机构的作用，采取综合有效的措施，有效促进教育公平的发展，保障更多的社会公民享有接受继续教育的基本权力和基础条件，逐步创造人人乐学、人人能学、学有所长的终身学习环境。

(二)继续教育体制改革和机制创新的实施路径

1.调动社会各方积极性，建立效率优先的继续教育协同机制

教育的自身特性与社会对教育的功利性需求存在冲突。一方面，教育成果的转化较其投入有明显的滞后性，当教育活动持续延续，成果的转化速率相对较高。而教育活动持续时间较短，且社会反映不明显，成果的转化速率相对较低。另一方面，国家、地区、行业、用人单位在不同的发展目标和条件下，对人才资源的需求有其基本的量度，对接近这个基本量度指标的劳动者进行继续教育服务，其产出的显性效用最大，社会机构和个人相对更乐于投入或购买这样的继续教育服务，继续教育服务机构针对相应需求调配资源的产出效率也最高，我们可以将其简单归结为继续教育服务的“甜区”，即投入产出效率最高的部分。当社会中利益各方多倾向性的教育需求和活动保持各自明确的指向，这种庞大的行动者网络将不断促进继续教育的成果转化速率提高，继续教育服务的“甜区”将发生变动，不同“甜区”之间也能够达成自适应和自平衡，“甜区”的边际影响面将不断扩大。因而，社会和教育机构对“甜区效应”的追逐在一定程度上会有效拉动整个社会的继续教育发展水平。为促进教育效率的提升，构建多元化的继续教育协作组织，通过组织协同扩大继续教育的服务“甜区”，提高继续教育对社会贡献的绩效是化解教育自身特性与社会功利性需求冲突的有效方式。

多元化继续教育协同组织是为了满足一定继续教育需求，按照教育规律和一定组织原则，充分调动各类继续教育机构和继续教育成果需求方的资源和优势，建立起来的协同组织。继续教育协同组织提供的继续教育服务不完全由一个或多个传统的学校来实施，而是由继续教育资源提供方和继续教育成果需求方发挥各自功能以提高继续教育成果的有效产出率。多元化继续教育协同组织可根据不同的组织目标采取不同的协作方式，形成不同的协作共同体。既可以是以教学资源研发和传播为主要目标的简单共同体，如“网络教育资源研发中心”、区域或行业继续教育资源联盟;也可以是不同类别教育机构协同建立，旨在提供某一种或某几种类型继续教育服务的继续教育协同组织。从目前我国教育资源和需求结构的角度出发，建立由继续教育服务功能较强的高校主导，吸纳多个教育主体广泛参与的，以区域或行业继续教育综合服务为主要目标的“一主多元”继续教育协同服务组织，是多元化继续教育协同组织构建方式中集合效益较高的一种模式。

“一主多元”继续教育协同服务组织是指在继续教育服务中，采取共建与协作，建立以高等学校继续教育示范基地建设高校 (目前，教育部已批准建立了50个高等学校继续教育示范基地)为主平台(非唯一主体)，地方政府、行业主管部门、企事业单位、地方特色教育机构共同参与并发挥各自优势，通过教学资源整合、服务渠道整合、服务内容和成果集约化管理、服务方式创新，建立和推行一定范围内的继续教育质量标准，全面提高组织辐射范围内的继续教育服务绩效的多元继续教育服务、管理体系。“一主多元”继续教育协同服务组织既发挥示范基地建设高校的优势教学、科研资源和平台共享服务功能，也发挥地方政府和行业主管部门在经济发展规划、人力资源发展规划等方面的引导和监控功能，更发挥高职高专院校、其他社会教育机构的市场辐射作用，为继续教育服务的科学化和系统化、投资渠道的多元化、服务手段和渠道的多元化提供体制、机制保障［10］。构建一主多元继续教育协同服务组织的核心是建立高效运转的协同化教育服务项目研发中心、教育资源研发中心、教育服务平台运营中心、教育资源库和教育服务的内部评估中心。这类组织的构建，不仅能够提升学校和其他教育机构的继续教育辐射能力和效率，区域或行业人才支撑体系也能够随之快速适应发展的需求，企事业单位的人才集聚和保持能力快速增强，各参与机构的自身水平和持续发展均能得到有益的提升。“一主多元”继续教育协同服务组织相对双向、松散的联盟组织，应更具有综合整合能力强、服务体系健全、互补性强、辐射广、实效强等特点。在实际建构这一类综合性协同组织的过程中，各多元主体并不需要一应俱全，但各方在需求、整合、实施方面各方应参与其中。

2.国家及其教育行政部门在继续教育发展中的体制机制改革建议

国家及其教育行政部门不应仅是多元继续教育协同组织中的一元，其应从总揽全局的高度，通过建立立体化的长效机制，适当弥补市场调节的不足，以保障国家继续教育服务体系的高效运行。建议国家及其教育行政部门将工作重心转向以下八个方面:一是加大公共资金对继续教育基础设施建设的投入。通过新建或改造覆盖广大社区、乡村的“学习活动中心”，吸纳公益性或非公益性继续教育服务组织开展定期或非定期的继续教育服务活动;二是建立社会性的继续教育奖、助金配套制度，鼓励社会组织和个人开展继续教育服务和服务成果转化;三是持续推动对社会弱势群体的针对性继续教育扶持项目，保障弱势群体的继续教育基本条件;四是促进国家权力机关健全和完善继续教育的法律保障机制，明确各级行政机构、用人单位为个人提供公平教育的机会的义务，明确保障公民终身受教育的权利，明确社会弱势群体优先享有通过接受公益性继续教育服务提升适应社会能力的权利;五是出台发挥持续效率的开放政策，广泛开辟各级各类机构自主开展继续教育服务的渠道，特别要促进社会机构发挥边际性继续教育服务能效;六是建立健全继续教育政府服务、社会服务的监督机制;七是健全各种继续教育服务成果积累与转化的评价和转换机制;八是建立先进技术手段、最新科研成果向继续教育服务转化的机制。

四、结语

教育的本质是对人的教育，知识教育是教育的重要工具。如同伊丽莎白·劳伦斯所指出的，“教育是一个引导出来的过程，而非灌输;不仅要注重发展智育，也要注重感情、判断和创造力的教育;教育的目的是造就性格，不只是发展脑力;仅有知识是不够的，真正的教育必须区别知识和理解，智慧和传授”［11］。

继续教育是终身教育体系的重要组成部分，是终身教育体系中其他教育成果转化为社会影响力的“转接环”和“集合面”，继续教育在信息时代对人和社会的发展起着至关重要的作用。继续教育的发展需要有效发挥各教育主体的功能，通过有效协作来整合社会资源，促进其发展的可持续性。

我国的继续教育服务体系尚待优化和完善。构建以一主多元继续教育协同服务组织为代表的多元继续教育协同组织是现阶段我国提高继续教育效率的有效途径。在继续教育的行动者网络中，多个多元化继续教育协同组织的服务能效能够逐步形成自适应和自平衡。国家及其教育行政部门不应仅是多元化继续教育协同组织中的一元，还应在继续教育服务中更多发挥基础保障和宏观调控职能，保障继续教育服务对全社会的公平与效率协同。

［1］［11］［美］伊丽莎白·劳伦斯.现代教育的起源和发展［M］.北京:北京语言学院出版社，1992:322，6.

［2］郝克明.我国继续教育的发展与制度建设［J］.管理学刊，2010(2):1.

［3］UNESCO.Resolution of General Conference，Twentieth Session［C］.Paris:the United Nations Educational Scientific and Cultural Organization，1978:23.

［4］崔玉平.教育对经济增长贡献率的估算方法综述［J］.清华大学教育研究，1999(1):74 －81.

［5］敬彩云，王营池，万 嵩.校外站点市场化运作研究——现代远程与继续教育一个范式的经济学分析［M］.成都:四川人民出版社，2009:53－56.

［6］［9］国家统计局.中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.2014.2.http://www.stats.gov.cn/.

［7］教育部.2012年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］.2013.8.http://www.moe.gov.cn/.

［8］鲁 昕.推进继续教育改革发展 实现人人成才教育梦［N］.中国教育报，2014－01－06(1).

［10］万 嵩，王营池，晏 斌.“一主多元”继续教育培训体系的构建研究［J］.成人教育，2013(9):27－31.