太原市城镇化发展对策研究

武非平

（太原社会科学院，山西太原030002）

城镇化是经济社会发展的必然过程，也是现代文明的一个重要标志。随着山西城镇化进程的提速，太原都市圈成为全省城镇化战略的重中之重。如何抓住这一难得的历史机遇，推动太原城市群和“一核一圈三群”城镇化格局的形成，发挥太原市在区域经济发展中更广泛、更强大的作用，实现全市的转型跨越大发展，是摆在我们面前的重大课题。

一、太原市城镇化发展的现状及特征

（一）太原市城镇化发展现状

太原市按照山西省委、省政府“一核一圈三群”的城镇化发展战略目标，努力建设一流的省会城市和具有国际影响力的区域性现代化大都市，积极、有序地推进城镇化进程，城镇化建设进入快速发展阶段。

1.城镇人口稳步增加，城镇聚集效应显著增强。人口的不断积聚和增长是城镇化发展的基础和根本表现。太原市2012年国民经济和社会发展统计公报显示，截止2012年末，太原市常住人口425.63万人，比上年末增加2.10万人。其中：城镇人口356.51万人，增加3.49万人；乡村人口69.12万人，减少1.39万人。全市城镇人口稳步增加，城镇聚集效应明显增强。城镇化率达83.76%，居全省之首。

2.城市经济结构日趋优化，城镇集约发展水平明显提高。城镇化的快速推进，人口、资金、技术、信息等生产要素向各级城镇的集聚，使得太原市城市经济结构不断优化，城镇辐射带动作用日趋增强。2012年，全市实现地区生产总值（GDP）2311.43亿元，按可比价格计算，比上年增长10.5%，增速比上年（9.9%）加快0.6个百分点，高出全国（7.8%）2.7个百分点，高出全省（10.1%）0.4个百分点。其中：第一产业增加值36.02亿元，增长5.2%；第二产业增加值1035.57亿元，增长9.7%；第三产业增加值1239.84亿元，增长11.3%。三次产业比例由上年的 1.6：45.6：52.8 演变为 1.6：44.8：53.6。第三产业的增速比上年（8.7%）加快2.6个百分点，高于全国（8.1%）3.2个百分点，高于全省（9.5%）1.8个百分点，第三产业占GDP的比重达到53.6%，增加值总量和增速均居全省首位。二、三产业的快速发展，吸引了大量农村剩余劳动力转移到城镇。同时，随着全市镇改街、村改居、旧村改造、迁村并点等措施的实施，大量农民就地就近转为城镇人口，成为全市城镇化发展的重要推动力量。

3.打造特色名镇，小城镇建设初具规模。太原市立足于城乡一体化推进小城镇建设，积极探索以工促农、以城带乡、统筹区域协调发展的新路子，以中心主城区的发展与产业辐射带动周边小城镇的一体化发展。根据小城镇区位优势、产业优势、资源优势，本着因地制宜、相对集中、集聚规模的原则，以特色产业园区为载体，使相关产业向小城镇集聚，以追求最大的规模效益。目前，太原市已形成了以徐沟镇为代表的商贸带动型城镇，以马兰镇、镇城底镇为代表的工矿主导型城镇，以晋祠镇为代表的旅游开发型城镇，以孟封镇为代表的农业产业化带动型城镇，以东于镇为代表的工业园区带动型城镇，以郝庄镇为代表的市场带动型城镇，以清源镇为代表的卫星服务型城镇等一批各具特色的小城镇发展典型，为小城镇建设在太原市十个县区的全面铺开提供了可资借鉴的发展模式，极大地推动了太原市城镇化发展的进程。

4.加大政策指导力度，推动城镇化健康发展。太原市委、市政府十分重视城镇化政策的指导、落实和政策体系的完善，以确保稳步推进太原市城镇化协调、有序、科学发展。制定出台了《关于加快推进城镇化进程的实施意见》，完善相关配套措施，为城镇化推进工作提供政策支持。《实施意见》通过积极推进大县城和小城镇建设、加大产业园区发展力度、加快棚户区和城中村改造、加强城市基础设施建设、加强住房保障能力建设、加快综合交通网络体系建设、高起点建设南部区域、加快园林绿地建设、推进城市精细化管理、拓宽城镇化建设融资渠道、保障城镇化发展用地、加快推进新农村建设、推进社会保障体系建设、加快推进太原晋中同城化和太原都市区建设、高水平编制城市规划等十五项建设内容，力争到2015年，太原城镇化率提高到84%，市域人口达到430万，实现城镇生态环境质量根本改善，历史与地域文化特色充分彰显，人居环境与生活质量显著提高的城镇化发展目标。

（二）太原市城镇化发展特征

纵观太原市域城镇化的发展进程，主要表现为以下几个方面的特征：

1.城镇化水平逐年提高，增幅呈V字型上升。随着太原市城镇化建设力度的不断加大，太原市城镇化发展水平逐年提高，增幅呈V字型上升。从图表1可以看出，2007年，太原市城镇化率为81.54%，比2006年高0.48个百分点；2008年城镇化率为82.00%，比2007年高 0.46个百分点；2009年城镇化率为82.22%，比2008年高0.22个百分点；2009年增幅相对较低；2010年太原市城镇化率为82.54%，比上年增长0.32个百分点，增幅略有上升；2011年城镇化率达到83.4%，比2010年增长0.86个百分点，增幅上升了0.54，上升速度明显加快，比全省高33.67个百分点，高出全国32.08个百分点；2012年，太原市城镇化率为83.76%，比上年提高0.36个百分点，稳居全省之首，城镇化发展进入一个关键时期。（见表1）

表1 2006—2012年太原市城镇化率变化情况

2.区域之间差距较大，发展水平参差不齐

太原作为省会城市，是山西省政治、经济、文化的中心，也是“一核一圈三群”中的核心。尽管全市城镇化发展步伐不断加快，但区域之间城镇化发展差距较大，发展水平参差不齐。

从图表2可以看出，市辖区城镇化发展水平明显高于离中心城市较远的县市。2011年，太原市六城区城镇化率平均达到92.75%，排在前三位的分别是万柏林区、迎泽区和杏花岭区。其中万柏林区城镇化率在10个县区位列最高，达到97.13%；而四县（市）城镇化发展水平明显偏低，平均仅达41.72%，低于全省平均水平7.96个百分点。其中清徐县位列最低，仅为28.69%，比最高的万柏林区低68.44个百分点。（见表2）

3.县（市）城镇化发展空间更大

从图表2分析可以看出，太原市中心城区的城镇化发展空间已经达到上限，全市近90%的人口密度集中在中心城市经济发达圈，从城镇化发展规律来看，更应注重城市品质和功能的提升。相反，太原市地域较为广阔的四县（市）人口密度较低，人口总量规模不大，城镇化发展空间反而更大、更宽、更有优势。根据实际情况分析，太原市今后城镇化的发展方向应以县镇城镇化为发展重点。

表2 2009—2011年太原市各县区近三年城镇化率变化情况单位:%

二、太原市城镇化发展的制约因素

城镇化涉及经济和社会发展的各个方面，是一项复杂的系统性工程，需要支撑的因素涉及方方面面。尽管太原市城镇化发展成效显著，但也要清醒地认识到在其推进过程中存在着一些不容忽视的制约因素，有待在今后城镇化发展进程中予以重视和改进。

（一）城镇化发展质量有待提高

目前，太原市和全国其他省会城市一样，处于城镇化质量快速提升的阶段，城镇化率达到83.76%。然而这种由相对窄小的建成区面积和高度聚集的人口形成的高城镇化率，其发展的内在质量并不高。中国社科院城市发展与环境研究所《中国城镇化质量报告》统计数据显示，2011年，太原市的城镇化率位列全国第13位，而城镇化质量指数仅为0.5201，在全国排第80位，城镇化质量严重滞后于城镇化率。以其中人均GDP及城镇居民人均可支配收入两项重要指标来看,人均GDP及城镇居民人均可支配收入越高的城市，其城镇化质量指数大都较高。就太原市而言，虽然太原市的城镇化率高达83.4%，而人均GDP仅为49292元，位列全国28个省会城市第14位；城镇居民人均可支配收入为20149元，位列全国28个省会城市第19位；与中部六省省会城市相比，尽管太原市的城镇化率位列最高，但人均GDP则位列倒数第二，城镇居民人均可支配收入则位列最末，城镇化质量指数仅高于南昌和郑州，位列第四，这说明太原市目前的高城镇化率并未带来城镇化质量的提高，其整体实力仍落后于全国先进城市和中部六省省会城市。（见表3）

此外，太原市城镇体系整体功能较弱，城镇职能明显带有资源型经济特征，新兴工业、现代服务业发展不足。工业的重型化和同质化特征造成了资金密集型行业比重偏高，劳动密集型行业偏低，对于劳动力向工业产业转移形成了一个刚性壁垒，在很大程度上制约着城市功能的调整与升级，阻碍了太原市城镇化的进程。

表3 2011年太原市与中部六省省会城市人均GDP及城镇居民人均可支配收入对比

（二）城镇综合承载服务能力相对落后

城市基础设施水平反映的是城市的承载服务能力，是城市自我发展、不断升级的基础。以衡量城市发展质量高低的城市燃气普及率、人均道路面积、每万人拥有公交车数量、人均公共绿地面积、生活污水集中处理率等几个重要指标来看，2011年，全国城市燃气普及率为92.4%，人均道路面积13.8平方米，每万人拥有公交车11.8辆，人均公共绿地面积11.8平方米，生活污水集中处理率为82.6%。就太原市来看，2011年，全市燃气普及率为96.3%，人均道路面积11.8平方米，每万人拥有公交车11.4辆，人均公共绿地面积10.1平方米，生活污水集中处理率为81.0%，生活垃圾无公害处理率为94.8%。这几项指标中，除燃气普及率高于全国平均水平，其余几项指标均低于全国平均水平；与中部六省省会城市相比，太原市除燃气普及率位次靠前，位列第2，其余几项指标位次均较靠后，生活污水集中处理率仅高于长沙，位列倒数第2。这说明太原市城镇化质量与全国先进城市和中部六省省会城市相比，还存在较大的差距。（见表4）

（三）城镇产业发展不足

产业是城镇发展的基础，也是城镇快速发展的动力。目前，太原市城镇产业发展的主要问题主要表现在以下几个方面：一是城镇产业聚集度较低。大多数城镇没有形成支撑小城镇长远发展的“一镇一品”支柱产业，无法在更高层次的城镇体系中实现小城镇间的功能互补。二是总体规模过小，行业分布单一，产业结构存在缺陷。大多数小城镇的工业与城市工业结构趋同，但是企业规模、技术装备、产品质量、人才素质等方面均普遍低于城市工业企业，在对资源和市场的竞争中明显处于不利地位。如古交市规模以下企业全部分布在煤炭开采和洗选业、黑色金属矿采选业两大行业，企业创新能力和创新意识较弱，产品技术含量低，雷同产品较多，企业综合竞争能力不强，制约了城镇产业的进一步发展壮大。

表4 2011年太原市与中部六省省会城市基础设施水平比较

（四）城镇化建设筹资渠道不畅

太原市城镇化建设的快速发展使城建资金需求旺盛与筹资渠道不畅的矛盾日趋尖锐，资金不足对太原市城镇化建设和发展的制约作用日益凸显。尽管太原市在城建方面的投资在快速增加，但距离需求仍然严重不足，尤其是小城镇没有独立财政，建制镇财政支出主要靠上级财政返还，缺乏建设的资金积累，建制镇建设水平仍处于小、散、低、弱的状态。如娄烦县静游镇一直依靠当地煤炭企业的分红进行城镇建设，经过煤炭资源整合之后，没有了这项预算外收入，又没有其他资金来源，多个规划好的项目因资金缺乏一直无法实施。

（五）土地瓶颈制约城镇化推进

城镇化的快速推进，导致对土地的需求不断增加，而国家每年批给太原市的建设用地指标远远不能满足工业化、城镇化加速发展的需求，土地供需矛盾日益突出。一方面，由于太原市城市规划范围内的土地转用均需国务院批准，而国务院批次每年只能申报一次，一次申报不上就要耽误一年，而受分配指标的限制，每次申报只能解决一部分，后续追加指标当年无法使用，这使得太原的土地问题更加突出。另一方面，基于国家对耕地实行最严格的保护政策，使得土地的供给更加有限，耕地占补平衡压力与日俱增，土地节约集约利用任务也将更加艰巨，土地瓶颈制约成为太原市城镇化发展进程中面临的严重问题。

（六）城乡管理体制不健全

目前，太原市的城乡管理体制仍带有计划体制的色彩，与市场经济相适应的城镇建设新机制还不够完善。表现为城镇化建设的工作机构力量不足。市级机构改革中，虽在市住建委内设村镇建设处管村镇建设，市规划局设县乡规划处管乡镇规划，但由于人员少、任务重，无法有效开展工作。县一级政府的城镇建设管理机构也不健全，还未形成一套开展工作的有效运行机制。镇一级政府仍沿用以前管理农村的机构设置，未设与城镇建设相适应的管理机构及人员，在纠正镇建、镇管违章上，有责无权，乡村建设大多无法可依，县区的责任部门又鞭长莫及。由于管理体制尚未改革到位，现行的城镇行政管理体制造成城镇布局各自为政，有关职能部门相互扯皮，不能统一协调，导致相关政策不能顺利贯彻执行，城镇建设项目不能尽快实施，城镇化发展步伐受到牵制。

（七）地方特色不足，县域规划缺乏通盘考虑

规划是城镇化建设发展的蓝图。太原市市县两级的城镇体系规划、土地利用规划、产业布局规划还未做到“三规合一”。表现为县域规划与城市总体规划衔接不紧，有的城镇规划脱离实际情况，超越资源、环境、经济承受能力和群众的实际需要，缺少空间布局和产业支撑的统筹考虑，造成各种资源的开发利用与城镇建设不能高度整合，无法发挥其统领作用。由于规划体系不完善，存在部门分割、城乡分割等问题，“三规”打架的现象时有发生，县域城镇规划仍需市一级规划部门的组织协调和平衡指导。

三、太原市城镇化发展对策

太原市的城镇化发展宜根据其经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础，坚持以科学发展观为引领，以“扩大规模、提高水准、完善功能、彰显特色”为基本原则，在发展中提质，在提质中发展，力争走出一条太原特色的城镇化发展之路。

（一）加强城镇基础设施建设，提升城镇综合承载能力

基础设施建设水平决定城镇的综合承载服务能力。要加快太原市城镇化建设，必须把基础设施建设作为提升城镇综合承载能力的抓手，全面提升城镇基础设施建设水平。太原市应按照城乡规划布局以及城乡分布状况，利用先进科学技术，构建和完善由高速公路、高速铁路、航道、运输管道、电力输送、网络、排水管网体系和通讯干线等市政设施和教育、医疗、文化等公益性设施构成的城市有形基础设施和无形服务网络系统，使区域之间、城乡之间的资源、人口和信息能够迅速、便捷地自由流动，并尽可能将城市的基础设施网络延伸到乡村居民点或边缘城镇，变城市居民分享型的公共服务体制为城乡居民共享型，实现城乡统一的公共服务体制。

（二）培育主导产业，以产业发展支撑城镇化建设

产业经济的繁荣发展是城镇化建设的根本支撑。应把产业发展作为城镇化发展的依托和切入点，把推进城镇化同培育区域内的主导产业、优势产业、新兴产业结合起来，同产业结构调整结合起来。各个城镇应根据自身的产业基础和资源优势，发展具有竞争力的主导产业，突出产业特色，做大城镇经济总量，增强辐射带动功能。应加快乡镇工业园区建设，精细设计工业项目产业链，努力发展一批产业集聚、经济规模显著的工业制造业园区和高效观光农业、旅游、文化、现代服务等特色园区，同时注意引导相邻园区发展具有上下游关系或服务配套关系的产业，密切园区产业的关联，促进园区产业集群化发展。

（三）创新城镇建设投融资机制，为城镇化发展提供资金支持

城镇建设投融资应按照“政府主导、市场运作、社会参与”的原则，拓展资金筹措渠道，形成多元化投融资新格局。首先，充分发挥政府投资对社会投资的引导、示范和放大作用，采用市场化方式，对城镇土地、空间等有形资产和无形资产进行市场化运作，通过整合资源、盘活存量、收储土地等方式，壮大政府投融资平台实力，增加其信用等级。其次，创新城镇投融资机制，组建为中小企业融资提供担保的商业性、互助性会员制担保机构，吸引社会资金进入城镇建设领域，按照“谁投资、谁受益”的原则，全面推行城镇基础设施的市场化运作，实现城镇建设投入与产出的良性循环。

（四）破解土地瓶颈制约，促进土地资源的集约利用应严格按照中央提出的“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，引导城镇建设利用非耕地资源和挖掘现有用地潜力,把现行的强制性的行政征用行为转变为交易性行为，并不断规范和保护土地经营权、继承权、抵押权、转让权、收益权、处置权等各项权益。对于城镇国有土地的规划、使用、批租必须公开、透明，按照规范化、法制化、市场化、集约化、科学化的原则进行招投标和开发建设，严格控制建设用地供给量，有目的地集中一些土地指标优先保障重点镇和特色园区的建设用地。加大城镇内部闲置、废弃土地的再开发利用，以高密度、集约化的用地模式，提高土地承载力，建设集约型城镇。

（五）创新城镇建设管理机制，促进城镇化良性发展

加快太原市城镇化建设步伐，应把制度创新作为城镇化的突破口，创新城镇建设及其管理机制。首先，应明晰各级地方政府的事权和财权，进一步厘清其公共职责与公共权限，做到事权与财权相一致，以便地方政府更好地履行职责，促进城镇化良性发展。其次，应建立太原城市群区域协调机制，成立统筹区域内城市发展的组织机构，通过共同市场建设与基础设施的统一规划和共建，协调整个区域内的产业规划、道路交通网络建设、信息基础设施建设，以适应日益复杂的城乡经济、社会、环境、对外联系等需要，推进政府管理的高效化、制度化和竞争化，为城市的发展和城市竞争力的提升提供高效的政府服务。

（六）统筹城乡规划，构建城乡一体化城镇体系

推动城镇的科学发展，必须充分发挥规划的战略性、前瞻性和导向性作用，切实做到以科学规划指导城镇化建设。应按照“统一规划，综合开发；因地制宜，各具特色；保护耕地，优化环境；完善功能，配套建设”的原则，明确各县（市、区）产业布局和特色园区的定位，坚持以城市规划为龙头，以市域、县域城镇体系规划和区域城镇群规划为依托，整合城市规划、建制镇规划、村庄和集镇规划以及各种专项规划，构建科学合理的城乡规划体系，形成区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。

［1］太原市统计局.太原统计年鉴2012［M］.北京：中国统计出版社，2012.

［2］山西省统计局.山西统计年鉴2012［M］.北京：中国统计出版社，2012.

［3］国家统计局.中国统计年鉴2012［M］.北京：中国统计出版社，2012.

［4］国家统计局.中国城市统计年鉴2011［M］.北京：中国统计出版社，2011.

［5］赵景爱，霍永刚，张桂香.加快城镇化建设 实现率先跨越发展［J］.中共太原市委党校学报，2011（4）.

［6］张临山.打造区域经济发展新引擎——山西城镇组群的实践和发展［N］.山西日报，2012-06-12.

［7］闫世强.特色城镇化道路与山西城镇化进程［J］.中共山西省委党校学报，2011（1）.