全面推进依法治国之立法“五则”

文 王宝治 韩林轩

全面推进依法治国之立法“五则”

文 王宝治 韩林轩

法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。实践证明，缺乏完善的法治体系，国家治理就失去了根本和依据。与法律紧密相关的立法工作，是与国家生活、社会生活和公民生活关系密切的大事。

在我国，立法拥有悠久的历史文化传统。譬如，商鞅变法、韩非法制等。但是，封建社会的法律与我们现在所讲的法律有本质区别。商鞅与韩非所倡导的法，是为了巩固统治阶级地位，专门为专制集权服务的，他们所立之法是用来压制人民权利的法，是人治之法。而我们现在所讲的立法是为了建设一个富裕、民主、文明的国家，是法治之法。因此，在全面推进依法治国的进程中，立法工作就需要遵循不同于传统的立法原则。

一、良好法律之则。法治层面的法首先是良法，法治层面的立法也理应把良法作为立法之目的。所谓良法必须具备两个基本要素：这部法律旨在保障人权而不是限制或者剥夺人权，法律的制定或者实施应当遵循正当程序。由此可见，判断一部法律是良法还是恶法，应当从两个角度看：一是从实体上看，这部法律必须是为保障人权，实现人民的福祉；二是从程序上看，这部法律的制定和实施遵循了正当的程序。

在建设中国特色社会主义法治体系过程中，一切立法工作必须严格遵循良法之则，狠抓提高立法质量这个关键，恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都能够切实反映人民意志，得到人民拥护。只有这样，才能切实发挥立法工作在建设社会主义法治国家中的重要作用。众所周知，立法质量是立法的灵魂，提高立法质量是立法工作的重中之重。要把良法之则贯穿立法的全过程，确保立法每个环节的质量，确保立法程序的正当性、合理性。只有这样，才能为制定良法奠定坚实的基础，才能让制定出来的法律立得住、行得通、真管用。

二、宪法至上之则。宪法是“万法之母”，是具有最高法律效力等级的法律，是全面规定国家性质、国家政治制度、经济制度、政权组织形式、公民基本权利和义务、国家机构等带有全局性、根本性问题的根本大法。因此，一切立法均须直接或间接地以宪法为依据，不得与宪法原则相抵触，不能违背或偏离宪法精神。要使宪法原则和宪法精神贯穿立法工作的全过程，不仅是法治的应有之义，也是建设社会主义法治体系的必然要求。

坚持依法治国，首先要坚持依宪治国；坚持依宪治国，就必须以宪法为立法的根本准则，使宪法精神通过每部具体的法律、法规得以体现。只有这样，才能确保宪法尊严，才能保证宪法实施。一旦立法工作违背了宪法之则，所立之法就丧失了合法性基础，就无法发挥其在社会主义法治体系建设中的引领和推动作用，这样的法律、法规只能成为人民之害、发展之碍。因此，要确保宪法精神在立法工作中的全面贯彻，必须对一切违反宪法的立法行为予以追究和纠正，完善立法体制机制，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

三、权利保障之则。法治之根本就在于保障人权。所以，法治国家的宪法均把保障人权作为要旨。我国宪法也不例外，2004年，明确把保障人权写入宪法。人权入宪，对中国立法工作来讲，无疑是一次灵魂的回归，也是走向法治的开端。但是，宪法的人权保障目的要真正实现，还必须依靠不同层级的立法。这就要求立法工作必须以保障权利为根本指导，对宪法所确认的公民基本权利细化具体的保障措施、设定合理可行的保障方式，确保公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。对于那些不能反映宪法精神的法律、法规，要通过立法工作予以及时清理、修正，使立法回归到保障权利的原则上来。

在此，要特别强调行政立法遵循权利保障之则的必要性。一般来说，与权力机关立法相比，行政立法缺乏民主的正当性，更容易造成对公民权利的限制与侵犯。而权力机关立法有更多的民意基础，更加复杂的程序，也更加公开透明，因此更可能具备实质正当性，更能有效体现保护和实现权利的目的。而行政立法的讨论、审议、通过等方面的程序比较简单，而且有时是在行政管理体制的作用下根据行政领导的意见快速制定或修改的，这样就不利于公民权利的保障。因此，有必要进一步加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。

四、正当程序之则。法治蕴涵着一系列合理有效的程序，没有程序保障的法治无非是海市蜃楼。只有在程序公正科学的基础之上，法治建设才会有成效。公正科学的程序是法治的基本构架，程序的完善程度是法治完善程度的基本标志。法治的演进过程，实质上就是法治程序不断优化升级的过程。因此，为了确立和完善法治，法治思维特别强调公正科学的法治程序的优先地位。通过确立公正科学的法治程序，提升制度运行的规范化水平，消除制度运行中的不确定性，增强人们对未来的确定性预期。如果一项制度缺乏公正科学的程序，那它就必定是存在严重漏洞的不健全制度，不但会造成制度运行成本大大增加，而且会导致制度运行结果出现无法预见的不确定性，这显然与法治旨在消除不确定性和随意性的基本理念相背离。法治思维的基本特征是强调按照既定的程序办事，即使出现了这样那样的失误，也必须通过限定的程序加以纠正。

五、党的领导之则。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的根本前提。在我国，中国共产党的领导地位是长期革命实践所确立的，是人民的选择、历史的选择，这已被我国宪法所确定。因此，社会主义法治必须坚持党的领导，必须强化党对立法工作的领导地位和作用。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。

当然，坚持党的领导，并不意味着党对立法工作的干涉。因为，依法执政也要求党依据宪法法律治国理政。我们主张在立法中坚持党的领导，就是要求在宪法的框架下通过制度建设确保党的路线、方针、政策能够及时反映到立法之中，使党的意志通过立法转化为治国理政的国家意志。由于党是代表人民利益的，党的利益与人民的利益具有根本一致性，因此，在立法工作中，坚持党对立法工作的领导与遵循法治规则并不矛盾。事实上，只有把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，使党的主张通过法定程序成为国家意志，才能确保社会主义法治国家建设目标的最终实现。

河北师范大学法政学院，沧州市人民检察院

（责编/傅建芬）