多元警务兴起背景下社会治安治理路径的创新

张昱

摘 要：近年来，西方发达国家引领的一种多元警务模式逐渐取代了传统的单一警务结构。我国在多元警务兴起的背景下，为了更好地服务于社会治安治理，提出了社会治安治理的创新路径：突出警务的作用，强调参与的重要性；形成不同警务间的立体合作，明确参与主体的权责；落实警务的服务导向，实现警务理念的变革与创新。

关键词：多元警务；社会治安；治理路径

中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）04-0108-03

所谓多元警务，是指多种主体共同参与维护社会治安秩序与公共安全的社会治安治理的工作。随着社会的不断发展，社会治安现状日益复杂，公众对治安秩序和公共安全的需求也日益多样化，单一的治安主体已无法满足不同层次、多样化的治安需求，多元警务模式取代传统的单一警务模式已成必然。

一、多元警务的兴起与社会治安治理

警务来源于英文Policing，警务学者们从内涵到外延给予了这一概念不同的解释。英国警学专家约翰·安德逊对“警务”概念做了狭义与广义之分，他认为：“狭义警务即指警察队伍所干的事情；而广义警务则指由社会各个部门所实施的打击犯罪、维护治安的行为。”有的学者认为[1]，警务即指警察部门所承担的一系列的功能和为公众提供的服务，既包括传统的执法功能，也包括旨在改善社区整体生活质量的预防犯罪活动。郭太生教授[2]对国外有关警务的概念进行了归纳，指出，警务是广义的、分层次的：（1）作为法律规范过程的警务；（2）作为警察工作的警务；（3）作为以提供安全、维护秩序、控制社会、维护和平、预防犯罪为核心的警务；（4）作为提供安全的警务；（5）作为治理的警务。

对于曾经长期依赖警察部门来维护社会治安秩序，并把警察作为唯一提供公共安全产品的现代国家而言，如今维护社会治安秩序不再视警察部门为唯一主体。翻开西方发达国家警务改革的历史，不难看出，虽然各国都强调警察的专职——维护社会治安秩序，但在1829年以前，也就是近代职业警察诞生之前，警务涵盖了市容卫生、道路交通、建筑安全等大部分的公共管理活动。

总之，随着社会和个人的多元安全需求的增多，多元化警务已然兴起。它的发展壮大既为维护社会治安增添了新力量，同时也对我们政府公共管理提出了新的挑战。

二、我国现有警务模式存在的问题及产生的原因

国内关于警务模式的提法很多，但主要以警察为核心，围绕“警察到底是什么”、“警察该干什么”、“警察该怎么干”等问题进行研究，即以警察工作为导向来定义警务模式。概括起来主要包括以下几种模式：（1）社区警务模式、微博警务模式、单位警务模式，即以警务活动的领域界定的警务模式。（2）情报主导警务模式、电子警务模式、信息警务模式，即以警务手段定义的警务模式。（3）民生警务模式、合作警务模式、赞同式警务模式，即以警务理念界定的警务模式。近年来也有学者提出，警务模式是具体的行为方式与内在附着的警务理念与目标动机的统一体。但从现有出版文献中并未发现社会多主体参与视角对警务模式进行的界定与研究。

国外关于警务模式这一概念，都以“policing”所囊括。国外学者的研究中，按照主体划分的警务模式包括：（1）公共警务，即“public policing”。公共警务以警察为主体，以法律为行使权力的依据，其工作是公共安全与公共秩序的维护，具有较强的强制力和国家意志性。它主要通过调查犯罪、解决争端、提供紧急医疗救援、管制交通以及承担一系列其他任务发挥作用，参与社会管理的方式主要体现为控制。（2）私人警务，即“private policing”。一般认为，私人警务以除警察之外的警务机构为主体，如保安、社区援助官，以法规或警察的授权为行使权力的依据，其工作范围是特定安全与秩序的维护，主要通过巡逻守望、报警和监控来发挥作用，参与社会管理的方式主要体现为提供安全服务及进行安全防范。鲍登认为：“在英国，私人警务形成了公共警务本身的最初核心。”[3]莱斯·约翰斯顿则认为，现代警务从来就没有被公共部门垄断，并且在剧烈结构转变之时，公共警务与私人警务之间的平衡也许要重新考虑[4]。所以，“任何对于当代警务工作的严谨分析研究都应该集中在可称为多样化的整体之上”。（3）混合警务，即“hybrid policing”。胡根布姆认为，混合警务包括刑事司法系统之外的不同社会控制机构之间各种形式的合作[5]。莱斯·约翰斯顿认为，混合警务“由部门身份不清的组织承担”，如保卫市政安全或单方街头巡逻的不宣誓、穿制服的人员团体。其中有两种形式尤其重要：一是在公共和私人两大领域均有立足点的某些组织机构，比如提供调查服务的公共机构（如邮政调查处）；二是有些公共警务组织的“公共性”可以不受它们在“公共场所”进行常规部署的影响（如原子能机构警察局是法定的公共警察机构，然而它们负责的公众是狭义的）。（4）自我警务，即“self policing”。莱斯·约翰斯顿认为，自我警务是个人和团体在政府没有认可和支持的情况下参与的治安维持活动，是一种“公民自治”的体现。

可见，国内外警学界在对传统的警务模式认识上形成了较多共识，不再认为警察是唯一能实施社会治安治理的主体，而是主张多种主体参与社会治安治理来满足民众日益增长的公共安全的需求。面对不断增多的扰乱公共秩序类案件，面对公众对治安需求的多层次化，公安机关显得力不从心。现代意义“治安”问题集中反映了社会各种矛盾和消极因素，社会治安秩序和公共安全涉及到每个公民的基本需要，必须依靠全社会的力量，运用多种手段进行综合治理。目前我国正处于社会转型的关键阶段，解决社会矛盾，构建社会主义和谐社会，需要全社会共同参与社会治安治理。多元警务的兴起为维护社会公共安全，预防、控制和减少违法犯罪，保护社会公众的人身与财产安全发挥着重要的，独特的作用。

三、多元警务兴起背景下社会治安治理路径的创新endprint

当代中国正处于社会转型的重要阶段，由于各类案件发案率仍居高不下，社会流动加快，大量人员脱离原有的社会管理系统，不同利益主体的矛盾和冲突加剧，社会成员对安全的需求无论是在数量上还是质量上都有了显著的提高，仅依靠国家公安机关的有限资源很难满足社会稳定与公众日益增长的多层次安全需求。因此，只能通过宣传、发动、整合所有的社会资源，才有可能从整体上实现维护社会治安秩序与公共安全的总体目标。

（一）突出非公共警务的作用，强调社会参与的重要性

当代社会在涉及维护社会治安秩序和公共安全上，无论是对社会治安秩序的有效控制，还是对犯罪的预防，都离不开政府有关部门和社会力量的协同与参与。长期以来，社会治安综合治理在我国改革开放的发展道路上发挥了重要作用，如平安城市建设，社会治安防控体系建设，治安防控网络健全，“打黑除恶”、打击“两抢一盗”等专项行动，公众对社会治安的满意度不断提高，治安基层基础工作受到重视，增强了基层维护社会治安的实力。但是实践中也不断凸显出社会治安综合治理中政府唱“独角戏”的问题，政府独自承担社会治安管理、打击犯罪，忽视了全社会的协同作战。显然，在社会治安治理实践中，政府相对匮乏的治理资源与日益增长的现实需求之间的矛盾越来越凸显，完全由政府一家担负社会治安治理既不符合我国的治理传统，也忽视了我国社会现实。通过社会参与的方式吸收社会治安治理的社会资源，是社会治安治理的合理选择。警务研究学者大卫·贝利认为：“警务提供已经呈现纵向和横向扩展的局面：所谓‘纵向是指日益多样化的警务提供机构和人员中，现在既包括政府以及国际上发起的‘公共和‘私人警务提供者，也包括日益多样的高度本地化和以社区为基础的政府和非政府警务提供者；所谓‘横向是指一批令人眼花缭乱的国家和地区的国内政府警务和安全机构。”[6]

（二）形成不同警务间的立体合作，明确参与主体的权责

纵观西方国家警务实践，无论是公共警务、私人警务还是其他非公共警务，他们都有一个共同的目标：维护社会治安秩序和保障公共安全。面临警务多元化的社会现实，还需要转变传统观念，以“非黑即白”的方式来界定警务工作，如以公共或私人、是政府或非政府等截然对立来界定警务工作。不仅要理解各种警务工作的特殊性及作用，还需要全面认识到他们作为整体存在的社会意义。当然，各种警务之间的界限我们也不应当忽略。

在多元警务中，各参与主体之间不是行政单位中的上下级领导关系，而是分担与协作关系。面对社会治安治理的现实，无论是警察还是其他任何一参与主体都不可能独立解决治安问题，而是需要借助于其他组织的资源。这种合作式的伙伴关系直接导致的是警察不再大包大揽所有的治安问题，而是把重心放在整个治安防控体系的建设以及对各参与主体的有效引导和控制上来。治理理论认为，公共安全事务关系到社会公众的安全需求，是社会每个成员应有的责任，不仅仅是政府和警察部门的事情。不同主体之间要完成社会治安治理工作的分担与合作，首先需要明确各参与主体的责任划分，防止在具体的社会治安治理事务中出现推诿、转嫁风险问题。其中包括警察部门与社会组织的责任划分问题；保安服务业等市场警务主体与警察在安全服务业务的界限等问题。这些问题需要通过立法来解决，如保安服务业就有《保安服务管理条例》的规制。

（三）落实警务的服务导向，实现警务理念的转变

无论是哪一种警务，都在社会治安治理的具体事务中体现服务为导向的理念，比如服务型警务的概念。所谓服务型警务是在公民本位、社会本位理念指导下，以提高公安警务工作的整体效能和服务水平为中心，以提供公共安全服务为内容的警务模式与方式[7]。警察部门作为社会治安治理网络的控制者和设计者，在适应角色改变前首要任务是重新认识警务活动的本质，重新界定职责范围。严格区分警务活动与非警务活动，把自己从非警务活动的事务中解放出来，交还给市场或社会。其次，要树立“顾客导向”理念，要将服务对象“公民”当做“顾客”，了解顾客需求，提供多元化的公共产品和服务，并以“顾客”满意度作为衡量警务工作好坏的标准之一。最后，要完善警务工作考核评价指标体系，从过去片面追求高破案率的数量考核转变为为公众服务的实际能力上。

党的十八大报告中提出，“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，其核心目标之一就是保障人民生命财产安全，满足社会公众最基本的安全需求。良好的社会治安秩序有利于提高人民群众的安全感。多元警务模式能够扭转仅仅依靠政府警察力量满足社会公众日益增长的多层次安全需求的劣势，能够从整体上有效地维护社会的公共安全与秩序。

参考文献：

〔1〕曾忠恕.美国警务热点问题研究[M].中国人民公安大学出版社，2005.8.

〔2〕郭太生，戚丹.警务理念创新与社会管理的完善[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2009，（3）.

〔3〕〔4〕〔5〕（英）Alison Wakefield.社会发展与警务变革[M].中国人民公安大学出版社，2009.15.

〔6〕方祺.多元警务环境中的治理和责任概述[J].上海公安高等专科学校学报，2012，（4）：50.

〔7〕苏娜.新公共管理语境下的服务型警务构建[J].四川警察学院学报，2012，（2）.

（责任编辑 孙国军）endprint