气候变化融入环评的国际经验及借鉴

吴婧 施明旻 周渝 周明

气候变化融入环评的国际经验及借鉴

吴婧 施明旻 周渝 周明

利用环评工具将气候变化因素融入社会与经济发展的各层面是近年来国际影响评价领域研究的热点。本文系统梳理了主要国家和国际组织将气候变化融入环评的政策意愿、技术方法和案例实践，发现国际上对于将减缓和适应气候变化融入环评已有共识，一些国际组织和国家制定了相关导则，并在实践层面开展了案例试点和研究。我国应借鉴这些做法，完善环评相关法律法规，将气候变化因素纳入法定的评价范围，在分析研究现有实践经验的基础上，尽快制定导则或推荐优秀实践案例经验，为评价人员在实践中提供指导。

气候变化；环评；国际经验；借鉴

全球气候变化深刻影响着人类的生存和发展，是世界各国共同面临的重大挑战。将气候变化因素融入发展政策和开发项目已成为共识。许多国家、地区和国际组织都致力于开发相关的工具和方法用于评估气候变化对开发活动的影响，或将气候变化减缓与适应整合到现有的管理政策和工具中。在这样的背景下，环境影响评价作为一个在全世界广泛采用的针对开发活动的环境管理工具受到特别关注。对于政府部门而言，可以利用环评工具评估人类活动引发的气候变化以及气候变化影响的不确定性，从而协助其履行国际承诺。对于经济部门及公众而言，环评工具可以帮助其了解气候变化及其影响。利用环评工具和方法评估拟议政策、规划和项目的环境和社会影响，可以制定适宜的减缓措施以减少温室气体排放，同时制定适宜的适应措施以降低和管理气候变化带来的负面影响，并强化其积极影响。

伴随着经济持续快速增长，我国已经成为世界温室气体排放大国，同时我国也是最易受气候变化不利影响的国家之一。总结国际上应用环评工具减缓和适应气候变化影响的先进理念和实践经验，可以为我国在减缓和适应气候变化领域提供有益的借鉴。

将气候变化融入环评的国际实践与经验

目前，国际上对于将减缓和适应气候变化融入环评中的意义已形成共识。一些国际组织和国家已经开展了一些探索性的实践。由于国情和管理体制不同，这些探索性的实践也各具特色。总体来说，可以分为3个层面：第一层面是宏观政策层面，通过制定相关政策提出将气候变化融入环评的必要性；第二层面是技术层面，通过制定技术导则与指南将政策意愿转化成能够实际操作的技术规范；第三层面是实践层面，即通过实践案例来总结和积累经验。具体情况请参见图1。

政策意愿

图1 国际上将减缓和适应气候变化融入环评的组织和国家

《联合国气候变化框架公约》提出，可以利用影响评估工具将气候变化因素纳入社会、经济和环境政策及行动中。欧盟《关于某些规划和计划环境影响评估指令》要求，规划编制部门应识别并评估拟议规划对包括气候因子在内的一系列环境要素的影响，并采取适当措施减轻和应对显著的环境影响。最近欧盟已开始关注将气候变化融入环评指南和实践的必要性。经合组织(OECD)声称，应对气候变化应更好地融入开发活动中，环评则为减缓和适应气候变化融入建设项目和规划过程提供了合适的切入点。OECD开发援助委员会（DAC）于2008年发布了《战略环境评价与适应气候变化》咨询意见，阐述在战略规划过程中如何利用战略环境评价综合考虑气候变化风险和机遇。

在区域层面，加勒比开发银行（CDB）和加勒比共同体于2004年提出，加勒比共同体成员国在实施环评过程中需要考虑气候变化的影响。世界银行、亚洲开发银行和美洲开发银行（IADB）确定了将环评作为气候论证工具融入项目和基础设施开发活动中的必要性。例如，亚洲开发银行认为基础设施项目中，如果在设计阶段进行气候论证评估，那将可能最大限度地避免大部分由气候变化引起的成本损失。所有开发项目的环评和相关程序融入气候因子可以进一步增强成本效益。

在发达国家中，加拿大是最早在环评中考虑气候变化因素的国家。加拿大要求，将气候变化影响纳入大型开发项目环评程序中，不仅要考虑气候变化对拟建项目的影响，还要考虑拟建项目对温室气体排放的贡献。一些欧盟国家也将环评融入国家层面的发展规划中。例如，西班牙《国家气候变化适应计划（2006年）》中提出制定相关导则和法规，将气候变化影响融入环评过程，特别是水利项目中。事实上，西班牙环境部在现有法律框架下，已将环评作为气候变化适应融入各部门决策的切入点。小岛屿发展中国家对于利用环评制度将气候变化因素融入开发活动中则显示出特别的兴趣，如萨摩亚、基里巴斯、所罗门群岛等均在其应对气候变化的国家行动方案中表达了相关的政治意愿。

导则与指南

加拿大是最早将气候变化因素纳入环评的政策意愿转化为实际行动的国家。加拿大联邦政府要求，大型开发项目都要进行气候变化影响评价，为此加拿大环境评估局（CEAA）专门制定了技术指南，即《气候变化因素纳入环境评价：从业者指南》。这一指南主要内容包括：拟建项目温室气体排放的计算和评估方法；评估气候变化后果对拟建项目影响的方法；气候变化及其后果的数据和资料来源。加拿大环境评估局认为，气候变化影响评价和有效适应措施识别是正在不断发展的新领域，需要开展深入的研究，“随着对气候变化问题认识不断深入，该指南可以帮助项目业主、环境影响评价从业者和决策者了解与拟议项目有关的气候变化因素”。

此外，英国、澳大利亚、新西兰等国家和地区，以及OECD和国际影响评价协会（IAIA）等国际组织和机构，也陆续制定了相关的指南和导则，对于如何在环评中考虑气候变化因素提出建议。具体情况如表1所示。

实践案例

澳大利亚、加拿大、荷兰这3个国家较早就开始了将气候变化因素融入环评的实践，尤其是在制定了各自的评价导则和指南之后，相关案例广泛开展起来。其中涉及的主要行业领域包括：废弃物管理、交通、工业、农业、水资源、土地利用等；涉及的主要评价内容包括：社会评价、费用—效益评价和健康评价。2010年，IAIA分别在丹麦奥尔堡和美国华盛顿召开了两次关于气候变化与影响评价的专题研讨会，对目前世界范围内气候变化因素融入影响评价研究和实践进行了总结。

表1 将减缓和适应气候变化融入环评中的导则和指南

将气候变化因素融入环评的借鉴与启示

国际环评领域针对气候变化因素的研究和实践活动，反映了各国政府和国际组织正在将气候变化融入环评的政策意愿，以及逐步落实到制定具体技术指引和技术导则的实践，并通过案例试点或示范加以推广。上述国际经验为我国应用环境影响评价工具将气候变化因素融入开发活动提供了良好的借鉴。

政策层面

国际经验表明，将气候变化因素融入环评的政策意愿纳入发展规划、气候变化战略或其他国家和区域发展政策法规中，具有重要的意义。全球气候变化深刻影响着人类的生存和发展，是世界各国共同面临的重大挑战。针对这类问题，采取自上而下的政策制定模式尤为有效。国家和权威机关需要从应对气候变化这一目标出发，科学界定面临的问题和形势，提出适度的任务，为实现目标任务确定法定的行动纲领，通过自上而下地执行，将政策转化为具体行动。

制度层面

要将气候变化因素融入环评的政策意愿转化为具体行动，必须建立与完善相应的制度。包括通过修改相关法律法规，将气候变化因素纳入环评的法定评价要素；通过制定或修订相关技术导则与指南，为实践提供技术指引；通过继续教育与培训，提高政府部门和专业技术人员的实施能力。如何改进环评制度设计，将减缓和适应气候变化的行动纳入经济与社会发展的各个层面，并鼓励政府、公众、企业、各类组织参与其中，考验着各级决策者的政治远见和政策水平。

实践层面

由图1可以看出，尽管许多国家和国际组织认为环评是将气候变化融入社会与经济发展过程的有效工具，但真正在实践层面开展案例试点的国家并不多，开展较为系统性实践的国家仅有澳大利亚、加拿大和荷兰。这些国家已进入后工业社会时代，工业污染程度低，并在新能源技术领域处于领先地位，因此在应对气候变化问题上态度积极。这也从一个侧面反映出，目前将气候变化因素融入环评制度尚存在一定的技术障碍。由于气候变化的不确定性以及相应的预测难度，导致了在实践层面的困难。上述国家在实践方面取得进展深层原因是，这些国家建立环评制度时间较早，致力于将环评融入综合决策的探索，在环评理念和技术创新领域相对走在国际社会前列。

将气候变化融入中国环评实践的对策与建议

将气候变化因素融入环境评价在我国尚属较新的议题，相关的理论研究和实践案例不多。目前我国气候变化融入环境评价的尝试主要集中在战略环评层面，考虑的影响包括能源消费、温室气体减排、低碳发展和气候条件对发展的约束。

借鉴国外的相关实践和经验，建议我国从以下方面加强气候变化减缓与适应领域的能力建设：

纳入评价范围

目前，我国在环评相关法律法规和标准中还没有对气候因子的强制评价要求，仅在推荐性行业标准《规划环境影响评价技术导则（试行）》中将气候因素纳入环境因子，但并没有给出明确的评价指标和评价方法。在个别规划环评或战略环评的试点项目中有少量关于气候变化问题的讨论或研究，而在建设项目环评中基本上都没有考虑气候变化的因素。

因此，建议通过相关法律法规、技术标准或导则的形式，将气候变化因素纳入法定评价范围，从而确保气候变化因素在决策过程中能够得到充分考虑。

完善技术导则

由于没有相关技术导则指引，同时缺乏实践经验，在有限的实践案例中考虑气候变化因素的角度和评价方法大相径庭。尽管我国在国家层面已提出了明确的二氧化碳强度减排目标，并制定了《中国应对气候变化国家方案》，但由于缺乏地方层面和行业层面明确的温室气体减排目标和应对气候变化行动目标，无法对现有的多数评价指标预测结果进行有针对性的评价。

为了更好地利用环评工具将气候变化因素纳入社会、经济和环境政策及行动中，建议在对现有实践经验分析研究基础上，开展将气候变化因素纳入环评指标的相关研究，制定新的环评导则和指南，将气候变化问题纳入其中。

推进案例试点

将气候变化因素融入环评在国内和国际上都属于较新的研究课题，可资借鉴的成果不多。我国制度化的环评实践为新思想新理论的探索提供了广阔的平台。因此，针对气候变化这一广泛影响人类生存和发展的因素，应在战略环评、规划环评和项目环评多个层面开展案例试点研究，在实践中总结积累经验，为制度建设和完善提供有力支撑。

国家社会科学基金重点项目“极端气候事件对中国沿海城市群影响评估及应对机制研究”（11AZD103）

吴婧，南开大学副教授；施明旻、周渝、周明，南开大学。