刍议建设项目环境影响后评价

郝春曦 郝莹

刍议建设项目环境影响后评价

郝春曦 郝莹

随着建设项目环境影响评价工作的深入发展，环境影响后评价工作逐渐提上议事日程，但目前对环境影响后评价的概念、目的、评价内容等还有很多不同意见。本文提出后评价应主要针对环境影响评价阶段某些难以或不可能进行准确预测的环境影响，竣工环境保护验收阶段某些尚未显现的环境影响，以及环境影响评价阶段引起地方政府、公众、专家们的特别关注或存在很大争议的环境影响进行评价。后评价是环境影响评价工作的深化。环境影响评价预测结果的验证不应成为后评价的内容。

建设项目；环境影响后评价；问题；探讨

《环境影响评价法》第二十七条规定：在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价。此外，该法第二十四条规定：环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。同样的变更行为，第二十四条和第二十七条却分别给出不同规定显然不妥，也使得环境影响后评价概念发生混乱，对后评价的目的、内容、范围等往往存在不同的意见。因此，为了促进环境影响后评价的发展与应用，需要探讨并明确环境影响后评价的目的、内容以及范围。

环境影响后评价的目的

对环境影响后评价的目的目前存在多种观点，有的认为后评价是为了验证原环境影响评价预测是否准确以及结论是否正确；有的认为后评价是对原环境影响评价的补充完善等。综合各方观点及环评实践，笔者认为开展环境影响后评价的目的主要包括以下三个方面：

对在环境影响评价阶段某些难以进行准确预测或不可能进行准确预测的环境影响，通过后评价予以明确。该类型的环境影响主要是指累积性和持续变化的环境影响。例如，在环境影响评价中，虽然能够预测到建设项目排放重金属污染物、难降解有机物进入环境后，其不断累积会对环境及其功能产生不利影响，也能够预测到某些工程建设会对区域或流域生态系统产生持续不断的影响，从而使原有生态系统逐渐发生演变。但由于客观上的种种制约，这种预测只能是定性的，不能得出定量结论。后评价的作用就是通过对项目运行后已经发生的实际影响进行调查或监测，对累积性和持续性环境影响的影响范围和影响程度给出准确的调查结果并预测发展趋势，根据调查和预测的结果提出相应环保措施要求。

对竣工环境保护验收阶段尚无法做出准确判断的环境影响以及环境保护措施的实施效果，通过后评价给出明确结论。在竣工环境保护验收阶段，由于建设项目投入生产或投入运行的时间很短，某些重要环境影响可能尚未显现，另外生态补偿与保护措施的实施效果也需要有较长的观察时间。上述问题都需要通过环境影响后评价予以调查确认，并通过后评价提出补救措施。

对存在社会各界特别关注的环境影响或存在疑虑的建设项目，通过后评价给出更加科学的结论，向社会进行释疑。在环境影响评价阶段，建设项目的某些环境影响或生态破坏，可能会引起地方政府、公众或专家们的特别关注，对环境影响报告书所提各项污染防治和生态保护措施的效果，可能存在很大争议。为对公众负责，应通过环境影响后评价，对公众特别关注或有较大争议的环境问题进行深入调查，对这些影响的实际发生情况以及影响程度和范围给出实事求是的调查结果，对不足部分提出更加完善的环境保护对策措施，以消除社会疑虑。

综上所述，开展环境影响后评价即是要说明在环评阶段无法阐述清楚的环境影响，解决环评阶段无法解决的环境问题，所以环境影响后评价是对原环评措施的深化，而不是对原环境影响报告书进行验证或完善，更不是对项目变更后进行的补充评价。

环境影响后评价确定原则与内容

哪些建设项目需要进行环境影响后评价应根据建设项目对环境影响的特点确定，存在以上三方面问题的建设项目应当进行环境影响后评价。

存在累积性环境影响影响的建设项目。该类建设项目主要包括有色金属冶炼、有机合成、农药类等向环境排放重金属和难降解有机污染物的建设项目。由于重金属和难降解有机污染物在环境中迁移、转化、富集机理复杂，其在环境中不断累积的环境影响以及通过食物链对生物体和人体健康的影响等，在环评阶段往往难以准确预测，只有通过后评价才能深入了解并提出相应环保措施与要求。

该类建设项目环境影响后评价的重点是：重金属、难降解有机污染物进入环境后，其迁移、转化、富集规律，对大气、水、土壤环境质量的直接影响，以及由此产生的对动植物以及人体健康的间接影响。通过后评价的调查给出相应的调查结果并预测其发展趋势，提出控制不利环境影响的环境保护措施要求。

存在持续变化环境影响的建设项目。建设项目对环境的影响，一类是相对稳定的环境影响，例如企业正常生产情况下，恒定地向外排放废气或污水，受纳大气空域或地表水体会受到一定影响。但这种影响相对是稳定的，只要企业排污方式与强度不变、受纳空域或地表水体的环境条件不变，影响后的环境质量也是相对稳定的，环境功能也不会由此而改变。但有些环境影响的情况不是这样，虽然影响源状况维持不变，但环境受其影响可能会发生持续不断的变化。例如水电工程大坝阻隔对水生生态系统影响、高速公路工程对野生动物迁徙活动的影响、农业开发建设项目对区域生态系统的影响、石化建设项目对地下水的影响等。工程运行后这种影响即产生且长期存在，虽然影响源不再变化，但生态系统依然会逐渐演变，受影响的鱼类及野生动物种群数量随时间推移，有些逐渐消失，有些逐渐成为优势种，石油类渗漏持续对地下水造成污染，使得地下水质量不断恶化，这类影响只有通过后评价才能确切了解。

该类建设项目主要是水利水电类、交通运输类、农业开发类、矿产资源开发类、化工或石油化工类等开发建设项目。环境影响后评价的重点应是建设项目运行对水生、陆生及海洋生态系统、地下水以及相关环境敏感目标产生的持续不利环境影响。例如，水电项目后评价应特别关注水生生物生境演变，特别是对洄游鱼类、国家和地方重点保护鱼类、地方特有鱼类等水生生物的影响；公路项目后评价的重点应特别关注阻隔对野生动物的影响，及对重要生态敏感区域的分隔影响；矿山类及石化类项目后评价应特别关注对地下水资源及水质的影响，同时也应关注地下水水文状况改变对地表生态敏感目标和用水目标的影响；农业开发类项目后评价既要关注区域生物多样性以及生态功能演变，也要关注开发活动对地表及地下水资源分配与水污染的影响，同时还应关注生态水量被占用的生态影响、水资源重新分配的社会影响等。

验收阶段尚未显现效果的建设项目。在竣工环境保护验收阶段，很多建设项目的某些重要环境影响可能尚未显现或发生。例如煤矿建设项目，其最重要的环境影响是对地下水和地表沉陷影响，但在工程竣工环境保护验收阶段，由于刚投产不久，且首采区往往仅占整个煤田较小范围，煤炭开采初期对地下水水文情势、地表沉陷的生态影响以及对某些环境敏感目标的影响基本尚未表现出来，需要运行几年或更长时间这些影响才会逐渐明显。在竣工环保验收阶段，无法针对这类影响给出科学准确的结论。存在这类问题的建设项目除矿山类建设项目外，还包括交通类、冶金类、水利水电类等行业。

＞＞环境影响后评价为改进建设项目管理和环境管理提供科学依据，是提高环境管理和环境决策的重要手段。摄影/郝春曦

生态保护与补偿措施的实施效果，尤其是环评阶段针对重点保护动植物、珍稀濒危动植物以及其他重要生态保护目标提出的保护、恢复、补偿措施要求，是生态影响型建设项目竣工环境保护验收的重要内容。但由于落实这些要求后的实际效果需要较长周期才能显现出来，在竣工环境保护验收阶段往往只能确认这些要求是否实施，而无法判断实施的效果，实际效果的确认需要通过后评价完成。

这类环境影响后评价的重点应根据建设项目环保措施的实际情况确定，如调查野生动物通道的设置效果、野生动物栖息地和野生植物集中分布区域生境的保护效果、替代生境效果、鱼类保护和补偿措施效果、人工鱼道效果、鱼类“三场”和洄游通道保护效果、地下水保护措施效果、地表沉陷区生态治理与恢复效果等。

存在较大影响或争议的建设项目。该类建设项目主要指在环境影响评价阶段，在项目该不该建设、选址是否环境合理、环保措施是否有效、对环境的影响能否接受等重大问题上存在较大争议，相关地方政府、公众或专家对某些环境影响可能存在较大疑虑，竣工环保验收虽能在一定程度上缓解疑虑，但由于工程运行时间短，部分环境影响尚未显现以及时间、经费等方面的局限，不可能完全证实或消除公众的疑虑。对这样的建设项目，可针对公众关注的主要环境问题及疑虑，在后评价中进行深入调查和评价，必要时还应进行流行病学调查，以验证或消除公众疑虑，实事求是地向社会作出交代。

总之，环境影响后评价的内容要根据建设项目环境影响的内容和特点实事求是地确定，无须面面俱到。对建设项目运行后可纳入环境保护行政主管部门日常监管的，均无须纳入后评价中。对环境影响后评价中调查发现的环境问题，应提出可行的补救措施或改进建议，使建设项目对环境的不利影响得到有效控制或减缓。

环评预测结果验证不宜纳入后评价

进行环境影响评价预测结果和结论的验证是必要的，但不应在后评价环节中进行。由于环境影响评价“验证”是一项复杂的任务，需要进行相关研究并制定专门的技术规范。如果仅在后评价期间针对某些环境要素进行环境质量监测，将监测数据与预测数据对比，并得出预测结果是否正确的结论，如此“验证”则不科学也无意义，因为验证的前提条件是二者需要具有相同或近似环境条件，而后评价是在建设项目投产运行几年甚至更长时间后进行的，区域或流域环境往往已发生很大变化。

不宜进行环境质量的预测验证

环评阶段预测参数的选取往往是依据统计结果得出平均值或最不利参数值，如河流的年平均流速、流量，大气平均风速、稳定度的出现频率等。而后评价期间的监测时间仅几天，实际河流、大气状况往往与预测状况存在较大差异。

对区域或流域环境质量的评价需要科学布设监测点位及进行长期监测，并对大量监测数据采用数理统计方法处理后，才能给出区域或流域环境质量评价的科学结论。而后评价仅设置少量监测点位、利用几天时间进行监测，以此验证预测结果是不科学的。

根据相关环境质量标准，预测结果一般以平均值或最大值表述，如水环境质量标准以最大值表述，而后评价期间对水环境的几次监测，不能说明一年中丰、平、枯不同水期的水质状况；大气环境环境质量标准大部分以年平均值表述，而用后评价在有限时间内取得的监测数据平均值，与环评预测的年平均值进行比较，显然也是不适宜的。

与竣工环境保护验收不同，后评价往往在工程投产或运行后数年进行，由于时间较长，区域环境状况可能已发生较大变化，如河流本底水质和大气本底质量可能由于有新的污染源加入而变差，也可能由于治理的加强而变好，种种变化因素混合在一起很难判断该建设项目的实际贡献，更无法对预测结果是否准确进行核定。

不宜进行水文情势的预测验证

在环境影响评价中，对地表水和地下水水文情势的预测是为了预测评价由此产生的环境影响，如地下水资源量、水位及流向变化对地表植被、地下水水源、泉水等景观水体的影响；地表水资源量、水文情势、水温变化等对水生生物、鱼类“三场”、河流湿地生态系统的影响等。在环境影响报告书中，虽然能够对水文情势给出定量预测结果，但环保部门最为关注的相关环境影响，如对陆生或水生生态系统影响、对鱼类种群及“三场”影响等，目前还不能给出定量结果，仅验证水文情势预测结果意义不大。

郝春曦，原国家环保总局海洋办副主任，环境保护部环境工程评估中心常聘专家；郝莹，环境保护部信息中心。