关于环境影响评价中引入生态补偿机制的研究

朱铁才 葛仙梅

（广州市环境保护科学研究院 广东广州 510620）

以往的经济发展方式主要是无限制的开发利用自然资源和牺牲环境为基础。这种经济发展方式在创造巨大的物质财富和社会文明的同时也破坏了生态平衡，污染了环境，造成资源短缺等问题，它从根本上动摇了人类经济赖以存在和发展的基础。目前人类的经济发展和环境保护正处在一个矛盾突出的关键时期，经济发展产生过了的二氧化碳引起了全球的气候变化、有毒有害的化学品的污染危害和越境转移、全球性的大气污染、大量的酸沉降、臭氧层破坏导致出现黑洞、海洋生态系统的破坏、生物多样性迅速减少等这类全球性的环境和生态问题严重的制约了经济的可持续发展。所以研究环境影响评价中引进生态补偿机制是一个非常有实际意义的的课题[1]。

1 环境影响评价与生态补偿基本概念

1.1 环境影响评价

环境影响评价定义有多种。其定义最早源于1979年，Munn的广义定义：识别和预测出对环境及人类健康的影响，进行立法、提案、政策、项目和执行程序所带来的社会福利，并就有关影响的信息进行说明和交流。1991年，联合国欧洲经济委员会对环境影响评价简洁的定义为对规划项目产生的环境影响进行评价。我国的《中华人民共和国环境影响评价法》给出的定义是：对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度[2]。

1.2 生态补偿及环保节能

从经济角度看来，生态补偿有两方面内容：一是通过对破坏环境资源的行为进行收费，提高该行为的成本，来激励破坏行为的主体减少该行为带来的外部经济性；二是对保护环境资源的行为进行经济补偿，提高该行为的利益，激励保护行动的主体因其行为带来的经济性，从而达到保护缓解和资源的效果。从立法角度来看，生态补偿是对一切损害生态效益的行为进行矫正和弥补，从而达到保护生态环境、维护生态平衡、实现生态效益，让经济、社会和生态三种效益达成一致的生态目标[3]。

我国生态补偿机制与政策研究小组则认为生态补偿其实是以经济手段为方式，以可持续利用生态服务为目的，调节两者之间关系的制度。确切地说生态补偿机制就是为促进人类经济活动与自然生态环境之间的和谐发展，政府依据生态服务价值、生态保护成本和市场反应等调节相关生态保护利益行为间关系的公共制度。这种做法可以避免资源浪费，促进了环保节能。

2 生态补偿的原则与理论基础

2.1 生态补偿的原则

生态补偿必须首先坚持开发与保护同时进行的原则，对生态破坏的要恢复，因开发获得收益的要对生态进行补偿。并应包括生态效益的原则、公平补偿原则、政府与市场相补充的原则、多部门协调原则、稳固性和连贯性的原则、共同发展的原则和需要和现实原则。开发者要保护、恢复生态环境，要对破坏者征收一定的利益进行生态补偿。生态效益补偿公平的原则，是生态补偿的基本原则反映的宗旨，以保护生态环境和经济平衡分布的基础上，是开展生态补偿的起点和目标。其他原则可以被看作是生态补偿具体措施的原则，在具体操作中应遵循这些原则以确定生态补偿设施的范围和标准[4]。

2.2 生态补偿理论基础

生态补偿的科学依据是生态经济学与环境经济学为基础，以资源经济学理论为补充。研究涉及很多生态学、经济学、环境学及这些学科的交叉学科。本文还引述可持续发展理论作为生态补偿理论的研究基础。这些理论是研究生态补偿理论最直接最重要的基本理论，除了可持续发展理论还包括环境危机论、公共产品理论、稀缺性理论、生态价值理论、供需平衡理论、环境外部性理论、环境福利学理论和资源优化理论等。

3 生态补偿的方式与标准

3.1 生态补偿方式

生态补偿方式有不同的分类标准和体系。根据补偿方式的不同生态补偿可以分为实物补偿政策、货币补偿政策和智力补偿政策；生态补偿对象可以划分为对生态保护作出成绩的对象和生态被破坏的直接受影响群体的对象；从生态补偿的方向角度可以将生态补偿分为纵向补偿和横向补偿、流域上游和流域下游之间的补偿、不同部门之间的补偿。

3.2 生态补偿标准

生态补偿标准的制定有两种方法，一种是经济核算法，第二种是环境保护协商法。经济核算法主要通过环境污染治理投入或生态环境的治理成本或生态功能恢复价值来评估生态补偿的标准。第二种方法是环境保护协商的方法。这种方法通过协调生态环境的利益攸关几方，确定补偿的范围和补偿额度。

4 将生态补偿引入环境影响评价的可行性

4.1 环境影响评价是实施生态补偿的有效途径

将生态补偿引入环境影响评价具有可行性，因为环境影响评价制度是一项法律规定的制度，也是评价项目实施对环境影响的一种技术方法，由于环境影响评价具有广泛的公众参与性，环境影响评价可以更全面地反应客观事实。环境影响评价制度对环境影响评价队伍的资质管理提出要求，要求审批环节更加严格，而且由于环境影响评价关乎群众的切身利益其具有广泛的关注度，这些基础模式都为实施生态补偿创造了有利条件。

生态补偿虽然具有很好的操作性，但是从目前的管理体制来看，由于国家财政部门和监管部门缺乏统一体制和管理机制，生态补偿金通常因为截留、挪用、拖欠、流向监督不力从而出现生态补偿款难落实，补偿款不能真正用于生态环境保护领域等现象，这些现象的存在直接影响生态保护工作者对于环境保护的积极性，也会影响环境保护者的自信心。如果把生态补偿这种机制运用到环境影响评价中，同时把生态补偿作为一种常态化的工作，使其形成统一的管理模式与体制，改善现在生态补偿的缺陷，使其形成统一、规范的管理体系，生态补偿机制应用与环境影响评价中的最终目的是真正让贡献者得到应有利益，让被破坏的生态环境得以恢复和改善。

4.2 环境经济损益分析为环境影响评价中引入生态补偿提供了技术依据

把环境经济损益分析写入环境影响评价报告书中，通过环境经济损益分析充实环境影响评价报告书，同时也是环境影响评价成果的重要体现，建设项目的环境影响报告书应主要包括：建设项目概况，建设项目周边生态环境情况，环境可能造成影响的分析、预测和评估，环境保护措施及其技术、经济论证，经济损益分析，对建设项目实施环境监测的建议和环境影响评价的结论。要得到明确的环境影响评价结果，既要分析建设项目会带来的经济效益，又要全面客观地分析建设项目对环境的影响的范围和影响程度。并且要对两者进行经济损益分析，权衡利弊，得出结论。

4.3 建设项目环境影响评价的主要成效

建设项目的环境影响评价机制，要通过生态环境保护要求和落实各项环境保护措施，根据国家发改委审批项目统计，用于生态环境保护投资占总投资的比例由2000年的 3.2%提高到了2006年的6.3%，环保投资比例上升了3.1个百分点。生态环境保护投资变化情况见表1 。

表1 建设项目环境保护投资比例（%）

5 我国生态补偿研究与实践存在的主要不足

目前，生态补偿方面的研究和实践已经取得了一定的成效，但是仍存在一些问题主要反映在概念不清、基础薄弱、法律依据不足和管理体制等方面。

5.1 概念不清晰。生态补偿的内容得不到统一，政策方面的内容有退耕还林、退牧还草、保护天然林、保护珍稀动植物、保护国家级和省级自然保护区等；制度层面的规定有征收自然矿产资源税费、水土保持费、排污费等；机制层面的有水源地生态补偿等。

5.2 研究基础薄弱。以往的环境影响评价是以环境污染的影响为研究基础，而生态破坏带来的影响与环境污染的影响有所区别，在评价影响的方法和影响的定量计算方面都需要进行研究和调整。

5.3 法律法规依据不足。我国在生态补偿方面的法律法规尚不完善，这就使得实践生态补偿时缺乏依据和政策的支持。这非但对改善生态环境有负影响，还会影响社会补偿分配的公平性和区域间的协调性。

5.4 管理体制得不到统一。国内的环境管理体制善不完整，比如说不同省份之间、部门之间得不到统一，这就使得出现生态环境问题时无法解决跨界间的补偿问题，想要做到责任机制也就比较困难。

6 结语

对于环境和生态问题的解决来说生态补偿是一种公平的手段，生态补偿的探索仍在实践中不断研究。而环境影响评价是实现生态补偿比较简便的方法。在环境影响评价中可以单列出一章生态影响来定量生态损失，根据估算的生态损失来进行生态补偿工作。而这种定量的估算、损失的界定、筛选量化的指标和损失指标的估算模式和方法等都须进行长期的研究计算得出。

[1]洪尚群.生态补偿制度的探索.环境科学与技术,2001.24（15）.

[2]王金南,庄国泰主编.生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集.北京:中国环境科学出版社,2006:25-31.

[3]马中,陈红枫.谈建立我国环境与自然资源损害评价制度.环境保护,2007,3 B:22-25.

[4]阮陪华.我国生态补偿机制与政策建议.高科技与产业化,2007,9:37-40.