从德国职业教育立法考察我国职教体系法制化建设

张 强

党的十八大明确了建设中国特色社会主义“五位一体”的总布局和全面建成小康社会的宏伟目标，这对职业教育的改革与创新提出了全新要求，归结为一句话，就是必须“加快发展现代职业教育”。职业教育工作贯彻落实十八大精神，就是要建立起适应工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展需要的现代职业教育体系，构建“现代职业教育体系”已经成为加快发展现代职业教育的新形势与新任务。构建现代职业教育体系，首先应重在顶层设计，通过法制化的途径来规划体系建设的制度和任务，以法律法规的形式明确多方参与主体的责权利，以系统的法律体系为构建现代职业教育体系保驾护航。在这方面，德国职业教育法律体系建设的成功经验，或许可以给我们提供些许启示。

一、法律框架内的德国职教体系

虽然从19世纪开始，职业与培训已成为德国在制定相关政策、法律时所考虑的内容，人们也试图将学徒培训与学校教育统一起来，但直到50多年前才有了真正意义上的根据职业教育任务和作用所制定的职业教育法律。［1］与此同时，行业在职业教育中所占的主导地位也日益从法律层面得到确立和保障。直到今天，与普通教育等其它教育类型相比，全面性、针对性和时效性以及行业参与的特点、社会经济的属性使得职业教育相关法律及规章制度的制定过程依然复杂、漫长且繁琐。

首先，与职业教育相关的法律、行业培训的规章制度作为整个职教体系运行的根本保障和有效支撑，完善的职业教育法律体系给予职业教育体系架构中的构成要素以明确的角色定位和准确的实施权限:德国的教育事业由联邦和各州共同负责，联邦政府主要负责教育规划和职业教育，并通过各州文教部长联席会议协调。同时，德国的企业及其它组织以行会为基本单位通过各种途径参与到职业教育当中并发挥重要作用。德国联邦经济劳动部(BMWA)和德国联邦教育与研究部(BMBF)是德国产业界在政府的代言人，是经济界、企业界、工商界、手工业界等重大行业部门利益的代表者。经济劳动部和教育与研究部授权发布国家承认的培训职业名称，发布职业培训条例，对培训职业的培训内容、规格、做法、原则、考试等各个方面进行规定，并赋予教育企业或相关培训机构予以实施。大多数职业教育的“主管单位”是行业机构，行业设立职业教育委员会作为执行管理的机构。联邦职业教育研究所是德国职业教育的一个重要咨询和研究机构，负责有关发展政策的制订和有关信息的发布。联邦就业中介局(BMFA)基于市场反映及需求，开展职业咨询、推介工作，统计职业供求数据、分析预测发展趋势，在职业教育与社会需求间起到供需调节、资源配置的作用。非全日制职业学校和教育企业作为职业教育(双元制模式)开展的承载实施机构(如图1所示)。

图1 法律体系框架内的德国职教体系组织架构

可将图1划分为五个部分进行解读:第一部分，由政府主持、行业协会参与制定的律法体系，属于整个职业教育体系中的顶层设计部分，将整个职业教育体系涵盖其中;第二部分，代表国家政府、公民、受雇佣者的联邦教育部、联邦劳动部，各联邦州文教部、州职业教育委员会，各州文教部长联席会议等机构;第三部分，代表企业、公司、雇主的行业协会，包括工商行业协会、手工业行业协会、农业协会、律师协会、医生协会、自由职业者协会等产业行会组织;第四部分，以联邦职业教育研究所、联邦就业中介局等机构作为第三方的中介组织，为政府提供政策建议和咨询，向企业和学校传递反馈的资讯，促进社会各类资源的合理配置与调整;第五部分，是接受以上四个部分规划、监管、指导、建议的职业教育实施机构，主要由非全日制学校和教育企业组成。

二、与职教体系相配套的法律体系

(一)法律的保障作用

作为一种开放的教育类型，职业教育跨越了职业与教育、企业与学校、工作与学习的界域，要规范并保障这种“跨界”教育，就必须同时遵循职业与教育的双重规律，在与职业教育相配套的法律体系中应融入时代背景作为考量的因素，整合社会、经济、教育发展的现实需要，具有前瞻性的反映并保障国家和民众的共同意志和根本利益。

为保障职业教育健康发展，德国制定了十分健全的法律保障体系，使德国职业教育、人才培训有法可依、有章可循。作为德国关于职业教育的最基本的法律，《职业教育法》明确了各有关职能机构的具体职责，对职前和职后培训(继续培训和转业培训)中培训企业和受培训者的关系，双方的权利和义务，培训机构与人员资格，实施培训条例的监督和考试，职业教育的组织管理和职业教育研究等进行了明确规定。此后，又相继出台了与《职业教育法》相配套的法律法规。比如《企业基本法》、《就业促进法》、《培训岗位促进法》、《职业教育促进法》、《学校教育法》、《联邦社会援助法案》和《儿童与青年服务法案》等系列法律法规，内容涉及职业教育、岗位规划、就业指导、劳动保护、劳动市场、失业保险等诸多方面的内容，构建起了针对职业教育较为完善的法律法规体系，有力地保障了德国职业教育的宏观政策和各项具体管理措施的贯彻与实施。［2］

(二)与社会发展同步的立法进程

规范德国职业教育的基本法律有三项，即联邦《职业教育法》、《职业教育促进法》和《手工业条例》，此外，还有《青年劳动保护法》、《企业基本法》、《实训教师资格条例》以及各州的职业教育法和学校法等。这些法律规章规范约束着具体的职业教育行为。按时间顺序(如图2所示)，简要概述一下《青少年劳动保护法》、《手工业法》、《职业教育法》和《职业教育促进法》出台的社会背景，从中或许可以发现若干规律。

图2 社会发展需求下的立法进程

1.《青少年劳动保护法》。《青少年劳动保护法》于1960年通过，1976年又通过其修订法案。该法是德国为保护从事劳动的青少年而制定的法律，除了对正在接受培训的青少年作了特殊的保护规定，如工作时间、休息、休假等，还规定企业保证青少年履行接受职业教育这一法律义务所需要的时间、条件等，且不得因此克扣学徒或工人的报酬。

《青少年劳动保护法》的出台，正值二次大战结束后的重建期，西德经济处于一片混乱之中，战争的破坏与东西德的分裂，造成了原有生产能力的严重损失和各个工业部门比例的严重失调。战争中人员伤亡惨重，社会动荡，成年劳动力奇缺，加强、规范、保障对青少年的教育和培训是该法制定和出台的重要历史成因之一。该法的实施，即可向社会输送合格劳动力，又可稳定社会，引导青少年积极努力、奋发向上。

2.《手工业条例》。手工业(德文为 Handwerk，英译名为Small Business and Skilled Crafts)并不是指低技能的、传统的手工行业或职业，而是一个历史悠久的经济领域，其中包括高新技术型的现代企业。［3］《手工业条例》于1965年颁布，其后曾作多次修正。其内容涉及训练主体、训练对象、训练规范、监督考核以及进修训练、转业训练、残障者职业训练等。

在今天现代化工业高度发达的德国，手工业仍是一个重要的经济部门，吸引和容纳大量的从业人员，在120多种手工业行业中，各种消费品的生产和加工及建筑业中的装配、修装等所占比重最大，其次是服务业和修理业。这些行业与公众的生活息息相关，关系着德国社会的国计民生。因此，德国对手工业从业人员的职业素养和能力水平有着严格的要求。该项法律的出台，也是较有针对性地对本国命脉性的产业加以规范和约束，从而保障人才规格、操作规范、行为标准的统一和延续。

3.《职业教育法》。1969年颁布的《职业教育法》是德国职业教育最重要的法律基础，它的颁布与实施，确立了国家对职业教育的影响地位，意味着从立法层面上对职业教育这块传统意义上的“私属领地”开始进行国家干预。［4］

20世纪60年代以后，联邦德国经济出现了一个高速发展的时期，对职业教育的需求日益高涨。由于当时德国的职业教育主要由学校职业教育和企业培训两部分组成，学校职业教育的立法和管理由州政府负责［5］，企业培训的立法和管理工作由联邦政府负责，企业具体工作又由联邦各专门部和行业协会组织实施。这种管理分割体制，给学校教育与企业培训的有机结合带来一定困难，同时，易导致各行业之间的培训水平参差不齐。［6］在这种局面下，迫切需要制定一项统一规范的职业教育政策。几经易稿，最终《联邦职业教育法》正式生效，该法第一次将德国企业培训的各种分散的法规汇集在一起。

4.《职业教育促进法》。从20世纪70年代初期，由于经济和人口的发展，1969年所颁布的《职业教育法》已不能完全适应发展的形势。l981年l2月，联邦政府颁布了《职业教育促进法》，1982年开始实施。该法规定的内容有职业教育计划、统计及报告，还有联邦职业教育研究所的法律地位、组织、任务、预算、章程和人员要求等。

除此之外，查阅如《联邦德国职业学校总协定》、《联邦德国职业专科学校总条例》、《关于职业基础教育年的总协定》、《联邦德国职业学校分类名称》、《高等学校总法》等与职教相关的法律，总结出了三个特点:(1)体系完备。德国已形成了一套完整周密的职业教育法律体系，既考虑了在宏观层面为职业教育的发展确立一个系统化的框架，又在微观层面为职业教育的开展与实施提供方向性的指导与引领，使职业教育的整个实施过程全部处在职业教育法律体系的有效保障、约束之下。(2)关联互补。德国职业教育针对某一方面的立法，并不是孤立的，而是相互联系、互相支撑、互为解释、协调补充，彼此照应的。如《职业教育促进法》的出台就在特定社会经济发展形势下对《职业教育法》的相关问题给予了具有针对性的补充和适时性的完善。(3)时代性强。每一项与职业教育相关法律的制定和出台，都是结合相应的时代背景，都是以当时社会经济发展的现实情况和实际需求为出发点。如1969年颁布的《联邦职业教育法》和1981年实施的《联邦职业教育促进法》于2005年整合成为新的《联邦职业教育法》，基于全球化经济发展方式转变和德国国内经济社会结构的微调，2007年，对新版的《联邦职业教育法》便再次做了修订。［7］通过对某部职业教育法律的研读，我们都可以回溯找寻到当时社会经济发展的历时情境。

三、启示与借鉴

从广义上讲，虽然由宪法、《教育法》与《劳动法》等基本法律、《职业教育法》与《教师法》等职业教育相关法律、《教学成果奖励条例》与《中外合作办学条例》等行政法规、《中等职业学校收费管理暂行办法》与《企业职工教育经费提取与使用管理的意见》等国务院部门规章、《天津市职业教育条例》与《山东省就业促进条例》等地方法规六个层级所构成的我国职业教育法律体系已经初步形成［8］，但从狭义上讲，与职业教育发展及体系相配套的只有唯一单行本的《中华人民共和国职业教育法》，未免显得“势单力薄”。从保障构建现代职业教育体系的角度来看，还存在着诸如缺乏统一性和协调性的问题、以政策性文件代替法律条款的问题、法律条款没能充分体现当前经济和社会发展的问题、没有赋予“终身教育”合理的法律定位等一系列问题。

由于职业教育体系涉及政府、企业、行业、学校、教师、学生、职业培训及中介机构等多方面的利益参与主体，存在着比普通教育更复杂的法律关系，所以，更加需要国家通过法律的形式来系统化地对职业教育进行规范。

首先，从国家政策法规层面上确立职业教育体系在经济社会发展中的重要地位和作用，规定政府、行业企业、学校、学生、学徒和中介等多元主体参与职业教育的职责、责任和义务。

其次，及时修订《职业教育法》，尽快出台《进一步促进职业教育发展的意见》，并从不同的主体、从其他相关法律视角出发逐步立法最终共同组成职业教育法律体系。

第三，全国范围内尽快出台、实施《职业教育校企合作促进条例》，并将其内容纳入《职业教育法》修订稿，从法律法规和政策支持、组织协调和信息服务、监督管理等诸多方面给予职业教育校企合作扶持、引导和规范。

第四，我国经济社会发展已进入“十二五”时期，职业教育体系的法制化建设也应围绕新时期经济社会发展目标任务展开，坚持与时俱进，继续完善、保持职教法律体系的生命力。

概言之，加快职业教育的法制化进程，营造一个科学化的法律环境、构建一套具有可操作性的职业教育法律体系，可对我国职业教育的顺利开展和实施起到引领先导、规范约束、保驾护航的重要作用，有利于现代职教体系的构建，有利于促进职业教育的科学可持续发展。

［1］方晓徽.联邦德国职业教育的立法与政策研究［J］.科学决策，2008(12):51－52.

［2］蔡跃，王继平.从《联邦职业教育法》看德国行会在职业教育中的作用［J］.教育理论与实践，2011(2):25－27.

［3］BIBB.Empfehlung des Hauptausschusses des Bundesinstituts fuer Berufsbildung［EB/OL］.［2012 －03 －01］.http://www.bibb.de/de/25856.htm.

［4］姜大源，刘立新.(德国)联邦职业教育法(BBiG)［J］.中国职业技术教育，2005(35):56－62.

［5］德国历史［EB/OL］.［2012－03 －21］.http://www.lsfyw.net/wiki/index.php?edition－view －1234－3.html.

［6］BIBB． Empfehlung fuer die Regelungvon pruefungsan for derungenin Ausbildungsordnungen［EB /OL］． ［2012－ 04 － 01］． www． bibb． de /de /28732．htm．

［7］姜大源，等.当代世界职业教育发展趋势研究——现象与规律(之三)［J］.中国职业技术教育，2012(24):15－27.

［8］论我国职业教育法律体系的重构［EB/OL］.［2012－04 － 16］.http://www.chinalawedu.com/new/16900a178a2011/20111123caoxin114450.