酝酿“北京居住证”

李方军 谢雪琳

2014年北京市“两会”期间，北京市公安局人口管理总队总队长刘涛在接受政务咨询时表示，目前居住证相关政策正在加紧研究中，最快有望年内出台。他还表示，居住证办理不应设立门槛，否则无法达到摸清人口总数的目的。

事实上，早在2009年12月的北京市政协“新城人口问题”重点督办提案座谈会上，市综治办相关负责人就曾表示，北京市流管办和市公安局已开始采集流动人口与出租房屋的信息，2010年起将启动推广带有信息、服务功能的居住证。之后每年北京都在重提居住证制度，然而时至今日，这项制度依旧“犹抱琵琶半遮面”，未能落地。

从2009年到现在的5年时间里，北京市居住证制度为何一直“处于调研阶段”，迟迟未能推行，居住证制度能否起到“善待每一个人”的作用，一切还有待观察。

5年长跑

北京市人大代表、北京大学人口研究所教授陆杰华多年来致力于人口经济学的研究，曾参与政府部门关于居住证制度方面的政策咨询。他认为北京有着较为特殊的情况，居住证制度的推行一方面很迫切，另一方面又很艰难。

根据1982年版本收容遣送办法，暂住证作为管控外来人口的主要手段，曾一度是悬在外来流动人口头顶上的达摩克利斯之剑。2003年收容遣送制度退出历史舞台后，由于不办暂住证不再受到处罚，许多流动人口不再办理暂住证。在北京工作多年的李雪（化名）办了暂住证，不仅没享受到相关的公共服务，反而被房东和中介找上门来要收房屋租赁税。

暂住证的名存实亡使得人口管理部门推动居住证制度的需求更为迫切，然而居住证要有何种内涵，才能对流动人口形成吸引力，才能避免暂住证的单方面工具性以及被流动人口所摒弃的命运，这对城市的人口管理部门提出了难题。

2009年，北京市流管办和北京市公安局计划推广带有信息、服务功能的居住证，但计划未能顺利实施。

北京市法制办相关人士说，2011年，国家拟制定在全国范围内推行居住证的相关法规。2012年，时任北京市副市長的刘敬民在北京“两会”期间表示，等国家大法出来以后，将会全面推行居住证制度。然而，迄今为止，国家关于居住证制度的立法依旧没有实质性进展。

在2012年政府立法工作计划新闻发布会上，北京市法制办曾透露，北京居住证管理有一个大的框架，涉及居住证管理、与暂住证制度的区别、取得的条件，在子女教育、社会保险、购买住房、考取驾照等问题上发挥哪些功能，都在研究之中。

中国人民大学经济学院教授陶然说，如果只提居住证，并不能起到推进农业人口向市民化转移的作用，这需要教育、社会福利待遇等方面进行配套改革。

艰难破冰

居住证将覆盖哪些范围？申领需要哪些条件？是否跟学历、工作单位、是否有房产、纳税金额与时限相挂钩？对此，不同部门对于这一标准的态度不尽相同。

目前居住证制度的研究和实施主要是由公安局主管，然而由于居住证的设计附加了各项公共服务与福利，所以涉及医疗、卫生、教育、社会保障等多个部门。

刘涛认为，居住证办理不应设立门槛，否则无法达到摸清人口总数的目的，然而这也在无形中为北京市社保、人事及财政部门增加了压力。

作为工作居住证的主管部门，北京市人力资源与社会保障局相关负责人曾在“两会”期间表示，即便是北京市实施了居住证制度，工作居住证不会取消，更多地会和工作证建立在一体化的管理中。居住证秉承了工作居住证和工作证统一设置的原则。只不过工作居住证取得要有在北京工作半年以上、缴纳一定税收、有本科学历等相关要求，是北京发展之中人才建设的必要措施。

与工作居住证不同，居住证享受的是基本公共服务。而工作居住证和居住证应该怎样从完善体系的角度进行相应的政策衔接，这需要公安部门和其他相关部门围绕北京市人口调控总体要求进行细化和完善方案。陆杰华认为，这些都是居住证制度实施如此之难的症结所在。

然而到了2014年，长达5年之久的北京市居住证制度改革进入到关键期。

1月12日至13日，中共北京市第十一届委员会第四次全体会议审议通过了《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》，正式提出全面深化改革的“首都篇”：要围绕破解“城市病”的难题，落实中央关于“严格控制特大城市人口规模”的要求，科学制定人口总量中长期调控目标，综合运用经济、法律、行政等多种手段，完善以业控人、以房管人、以证管人等人口调控措施。落实人口调控属地责任。实施居住证制度。

中央财经大学法学院讲师缪因知认为，居住证推行应是对户籍制度的改善，这当然会给那些已经长年在北京工作生活却没有北京户口的人更多的安定感，从而促进经济和社会的发展。但是，这项制度作为政策系列组合拳的一种，并不简单只是为了便利更多的人可以在北京落脚。

为谁服务

2014年1月，在接受媒体采访时，北京市人力资源和社会保障局相关负责人的一句言论曾引发广泛争议：“我们不欢迎为了进京而考研的人。”

按照《北京城市总体规划（2004?2020年）》，到2020年北京总人口应控制在1800万人左右。而事实上，北京的人口数量早已超过规划数量。在2013年底市人大召开的座谈会上，市政府相关负责人表示，北京人口已经超过2100万。这使得相关部门负责人在压力下“口不择言”。

2014年北京“两会”期间，北京市委书记郭金龙在参加丰台团讨论时说，北京在教育、住房、医疗、养老等方面面临巨大考验，原因在于人口增长非常快，但对每一个来北京的人都要善待。2014年推出的居住证改革，就是要通过社会保障服务缓解人口增长过快带来的压力。

陆杰华认为，政府部门需要厘清推行居住证制度的理念，究竟是为了“管控”，还是为了提供更好的公共服务。最初推行暂住证的目的，是为了对外来流动人口进行管控，2009年推行居住证制度的最初目的是为了搜集人口信息，最近几年政府的思路发生变化，开始致力于更为人性化的公共服务管理，但随着人口压力的增大，会有一些人容易回到“管控”的思路上去。在陆杰华看来，要从根本上解决北京市人口问题很困难，并不仅仅是北京市政府自己的事情，更重要的从国家层面加强区域经济的合作，通过推动京津冀一体化，促进产业的升级换代，而不是单纯地靠迁出低端产业、迁出流动人口来达到解决大城市病的目的。

有专家表示，北京市政府是继续利用大城市的“虹吸效应”吸纳更多的优秀资源使其继续膨胀，还是通过自身的向心力辐射到更多的区域，使人从中受益，是摆在管理者面前的一道选择题。