县财省管定调

刘明霞

北京市往南约260公里，坐落着河北省沧州市的省级贫困县——东光县。该县36万人口，其中农业人口33万，是县级财力需要保障的典型县。

2012年，河北省核定的东光县基本财力保障需求为74520万元，但其地方一般预算收入为37180万元，50.1%的财力需上级转移支付。2013年的财政情况与2012年大致相当。

“我们的县级公共事业发展对资金的需求非常大，收支矛盾也较为突出。”东光县财政局负责人对《财经国家周刊》记者说，“但是看见国家最近出台的新政策，作为县级财政局的工作人员，感到很期待。”

這个新政策，是指日前国务院办公厅转发财政部的《关于调整和完善县级基本财力保障机制意见》。该《意见》被认为是十八届三中全会部署新一轮财税体制改革后，财政部深化改革的重要一步。

省级新压力

“在明确省级政府是责任主体之前，我们觉得省级只是承担一定责任，很依赖中央。现在我们责任变大了。”前述河北省财政厅相关人士对《财经国家周刊》记者说，“我们正在根据财政部的政策制订省级方案。”

强调省、县、中央在保障县级财力中各自的分工定位，以及明确县级基本财力保障机制的责任主体为省级政府，是《意见》的突出内容。在以往的政策中，责任主体只是模糊地用“地方财政”来界定。

由于中国实行中央和地方的两级分税制，省以下财政体制主要由省级政府确定，因此将省级政府确定为责任主体，更符合实际情况。

实际上，在明确省级政府为县级财力保障主体之前，很多省就已经开始探索各自县级基本财力保障机制的有效措施，基本思路就是将财力向下倾斜。

例如，2012年财政部财科所开展的课题《建立和完善县级基本财力保障机制研究》中提到，天津市早在2007年，就开始将金融保险信托企业缴纳的营业税等市级固定收入，改为市与区县分享收入，与之相关的城建税和教育费附加，由市级固定收入改为区县固定收入。

本次新政出台将省级政府的探索转变为了必须做到的“第一责任”，并实行绩效问责，“省级政府的压力要来了”，财政部财政科学研究所副所长苏明对《财经国家周刊》记者说。这也是《意见》的一个亮点所在：中央的激励约束机制在文件中得到了明确。没达到标准的省会被扣减中央对其的转移支付，直接分配下达给县，并且会被勒令整改通报批评。

“填缺口”转为“促均衡”

本世纪初开始在地方试点“乡财县管”在推广至全国后，县级财政成为中国最基层财政。分税制改革以来的财力与事权不匹配，使得县乡财力困难成为中国财税体制中的重要问题。

2010年，国家出台《建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，提出了基层财力保障的“保工资、保运转、保民生”目标及奖补机制。奖补机制也由此成为县级基本财力的一个基础性保障机制。

记者了解到，近年来，在奖补机制与转移支付的双重作用下，县级财政运行状况得到明显改善，基本财力保障缺口县基本消除。

在这一情况下，财政部开始关注县级财力保障涌现出的新问题。

“财力保障水平不高、区域间财力不均衡等问题突出存在。”苏明说，“新出台的政策最大变化在于，消除缺口已经不提了，核心变为要解决均衡，使公共服务更加的均等化。”

上述财科所课题数据显示，2010年四川省183个县级财力差异系数为0.28（该系数在0.10左右视作较为均衡）。县级地方一般预算收入最高的成都市双流县与最低的甘孜州炉霍县相较，两者相差1000倍左右。

财力不均衡的情况，广泛存在于各个省内。显然中央已经注意到这一问题，《意见》明确要求，要进一步改善县级财力均衡度，促进基本公共服务均等化。

河北省财政厅某相关人士在接受《财经国家周刊》记者采访时，介绍了县级基本财力保障工作在最近几年的变化。

从2010年起，财政部每年先要测算省财力缺口县，按照消化缺口额测算奖补资金，然后与省财政共同在当年消化完基本财力缺口。如未消化完财力缺口，会按照财政部原定方案扣减均衡性转移支付和税收返还。

“但是从2013年起，财政部不再按照消化缺口额测算奖补资金，而是根据各地县级财力保障水平、县级财力均衡度和县级财政管理评价结果分配奖补资金。”该人士说。

转移支付依赖难消

虽然奖补机制近年来被定位为县级基本财力保障的基础性机制，但由于奖补资金额度有限，其制度创新意义大于现实意义，县级基本财力的保障，主要还是依靠一般转移支付与专项转移支付。

以2013年为例，中央安排的县级财力奖补资金为1525亿元，安排的转移支付规模（包括一般性转移支付、专项转移支付、税收返还）则接近5万亿元。显而易见，无论省级还是县级，谁能从上级财政部门争取到更多的转移支付资金，谁才是真正的“赢家”。

上述财科所课题报告指出，对于县级财力保障，中国目前还并未形成一个统一的长效保障机制，使得各省在县级财力保障过程中人为分配的随意性增大。

人为分配财力的后果就是一切都在并不规范的机制下运行，分配可能难以满足基层实际需要，还容易造成寻租空间。

以东光县为例，由于缺乏对地方经济发展实际情况的了解，专项转移支付项目的分配与需求存在脱节，并加大了县级财政的支出压力。

但是对于省财政厅来说，想加大一般性转移支付的想法总面临各种阻挠。“省里各个厅局都希望做出更多的改革姿态，所以都来管财政要钱，以专项转移支付的方式发下去。”河北省财政厅的人士说。

“要从根本上解决问题，还是应按照十八届三中全会上的改革方向，建立新型的财政制度。要科学化、法制化。”江苏省财政科学研究所所长李豫平说。