中国的“债”

刘阳

在当下中国，很难设想一个城市或地区能像美国底特律那样以申请破产保护作结，但快速扩张的地方政府债务，却像悬在中国头顶的一把达摩克利斯之剑，随时可能落下，把梦魇带入现实。

作为官方加大监控力度的一个努力，审计署近期公布政府性债务情况的抽查结果——2011年以来，36个地方政府本级中，有14个新出台了地方政府性债务管理制度，有10个新建立了偿债准备金制度；截至2012年底，36个地方本级政府性债务余额3.85万亿元人民币，两年来增长12.94%。审计署同时称，于今年8月起将开展新一轮全国性地方债务审计，预计两个月内完成。

耐人寻味之处在于，上一轮审计结果在6月份刚刚公布，此时距离上次公布审计结果不过两个月时间，国务院就要求再次进行大规模审计，一方面让外界意识到当前地方债问题的严重性，同时也让人联想起6月份的“钱荒”风波。新一届政府上任后，对于中国经济累积下来的两大潜在风险——影子银行和地方债，都先后给予一定程度的曝光并加以警示，既摸清历史遗留风险到底有多大，又可以控制风险继续扩张蔓延。

和2011年的第一次地方政府性债务审计相比，本次审计将更彻底、更全面，由第一次的“三级审计”（即省级、市级、县级三级地方政府），延伸到“五级审计”（即中央、省级、市级、县级、乡级五级政府）。据此，本次审计将摸清全国政府性债务“详单”……

大学毕业几年后，三十岁的林远作为一个普通的中国年轻人，已經很“成功”了——他有一份在外企的，相对稳定的工作；在上海买了一套两居室的房子，还娶了妻子。当然，这同样意味着林远要为他的“成功”付出更多代价，这套在中国最高房价前三城市买的房子让他背负了巨额的按揭贷款，他需要拿出近三分之二的月薪来应付月供。那么，衣、食、住、行和基本生活要素外的娱乐、旅游、人情往来呢？很显然，他被迫陷入了第二轮债务的包围——信用卡欠款。

林远的经历在当下，在你我的周遭看来是再平常，且正常不过了，但他却完全背离了中国的传统生活方式。林远的父辈一代，以强大的储蓄能力而闻名，他们习惯了把收入的大部分放入银行，一点点的积攒，月月年年，即便中国经济自上世纪80年代开始迅速增长，大部分中国家庭的财富也随之不断增加，这种习惯依然不变。

在政府债务、企业债务和家庭债务这三种债务中，最后一种在中国几乎被视为零风险。根据苏格兰皇家银行（RBS）的数据，中国家庭债务现在约为15万亿元人民币（合2.5万亿美元），相当于中国国内生产总值（GDP）的三分之一。中国家庭债务总额大约为政府债务的一半，企业债务的四分之一。今天，改革开放后出生的中国年轻人，特别是80后一代，生长于丰衣足食的年代，他们愿意借钱先花，花完再操心如何偿还，OPEN的态度其实早已潜移默化地赋予中国的债务状况新的特征——小到一个家庭，大至一个政府，甚至国家。

“赤裸裸”的地方样本

近年来，随着我国经济建设的迅猛发展、城镇化建设的不断推进，地方公共设施的逐步完善，地方政府举债发展的现象也随之而产生，并且有迅速扩大和蔓延的趋势……审计署于2013年8月开始对地方债进行审计，很大程度上正是担心地方债一旦失控，可能会影响到中国经济增长，甚至造成金融动荡。

在今天，在你我身边，政府债务“赤裸裸”的地方样本遍布中国——中国西南部的贵阳市，迅速攀升的地方债和不断增加的偿债压力，已经开始对当地经济发展形成了压力。数据显示，2012年，贵阳市的GDP达到了1700.30亿元，全年完成财政总收入488.02亿元。按照占GDP58%的地方债总额计算，该市地方债务总计达986.17亿元，是当年财政收入的两倍多。

由于资金不足，建筑工人工资长期被拖欠，一条尚未完工的高速公路被迫停工。该条高速公路的起点位于贵阳市中心，至今已停工一年多。被拖欠工资的工人们发起了“罢工”，一位建筑工人透露，“我们用卡车堵住高速公路，直到他们把该付的工资付了”。该条高速公路是由贵阳市城市建设投资（集团）有限公司负责修建的，这是当地最大的政府融资平台，贵阳市至少还有4个这样的政府融资平台，均是在2008年以后发起建立的。

根据贵阳城投集团2012年年度报告显示，该公司2012年底总负债达323.2亿元，比2011年底的279.1亿增加了44.1亿，增幅达13.64%。尽管由于政府注入了大量的权益性土地资产，贵阳城投集团的总资产在同一时期从382.8亿猛增65.88%，达到635.0亿，并使其资产负债率从72.91%下降到了50.90%，但这并没有改善该公司的财务状况。该公司现金流量表显示，2012年度，公司经营活动产生的现金流量净额下降了0.32亿，投资活动产生的现金流量净额则下降了40.98亿。

2012年，贵阳城投集团通过筹资活动取得了93.43亿的现金流入，其中有50.74亿元的借款，比上一年度的5.81亿增加了近8倍。贵阳城投集团的很大一部分资产是土地，其大部分收也依靠当地的税收和土地出让收入。

现状是，贵阳市的房地产市场逐渐降温，这座城市将面临着极大的偿债压力，一旦楼市“崩盘”，土地出让收入锐减，土地担保价值剧降，则将直接促使当地地方债违约，并给当地经济造成更大的影响。

财政部财政科学研究所副所长苏明早前就对媒体表态：“目前，中国整体债务负担率在45%-50%之间，远远低于欧美日的100%以上，这表明中国的整体债务水平尚在安全范围内。但须看到，地方政府性债务近年来增长较快，债务组成项目也五花八门，这给控制债务风险提出了很大的挑战。” 国民经济研究所教授王梅则认为，“估测地方债务风险的关键在于偿债能力的大小。目前很多地方的土地收入还能撑较长一段时间，这是保证风险总体可控的非常关键的因素。”

这一点其实是得到了官方确认的，审计公告表明，从1979年至今，土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。2011年对全国的地方政府性债务审计显示，12个省、307个市、1131个县承诺用土地出让收入作为偿债来源，债务资金量占37.96%。

“买地偿债”，一个最直接的后果便是地方政府债务风险与房价的高度绑定，从而增加了房地产调控的难度。有消息称，在偿债压力加大的背景下，近期多个地方政府酝酿上调基准地价。舆论担忧，此举或将抬高未来土地出让底价，进而为地价进一步上涨提供动力。

由地方债扩张衍生的另一可能后果是，随着过剩产能的迟迟难以消化，银行不良贷款率上行，从而造成地方政府的融资成本上升，甚至影响银行信贷的可获得性，这也大大增加系统性金融风险的可能性。事实上，随着中国官方对地方债务控制力度的加大，地方融资平台转向“影子银行”的趋势更加明显。

此举最终会进一步加速地方政府融资成本的上升。

中国“地方债”到底有多大？

在地方政府政绩追求与GDP增速难以真正脱钩的情况下，地方投资冲动带来的融资平台债务压力不断增长，由此带来的风险也不断被提及。

那么，中国的地方债务到底有多大？

据国家审计署的报告，截至2012年末，中央和地方的债务总额为15万亿至18万亿元，约占GDP的29%-35%。银监会主席尚福林表示，2012年底，地方政府未偿还贷款总额达到9.2万亿元人民币。据财政部原部长项怀诚透露，地方政府负债估计超过20万亿元。惠誉评级的统计则是中国政府债务与GDP比重为49%-50%。

不同的数字说明地方债统计的难度。我国目前并没有专门的机构和标准来统计地方债务。同时，各地融资平台越来越多样化、隐蔽化，负债规模难以统计。监管上的漏洞及近年来无实质性改观的信息披露不对称，使地方政府累计举债数额究竟有多少，犹如“哥德巴赫猜想”。

“最大的风险就是不知道地方债规模有多大。如果你不知道有多大的规模，你就不知道有多大的风险！并且，这个‘规模还在继续膨胀着，你更不知道它会膨胀到什么样的程度。”银河证券首席经济学家左小蕾表示。

根据审计署2011年的审计结果显示，地方政府债务“债权人”主要有三方：银行、地方债券、其他单位和个人。对比36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现，两年来银行贷款占比下降5.6%，而地方债券、其他单位和个人，分别增长62.32%、125.26%。

为何“其他单位和个人”增幅如此高？

审计署审计长刘家义此前的审计报告透露了部分端倪，一些地区违规集资、变相融资，金额高达2181亿。这些方式隐蔽性强、不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，蕴含新的风险隐患。

据了解，部分地方政府“摊派集资”的事件亦频繁发生。例如，江苏省如皋市经济技术开发区，2008年至今，向公众四次集资，承诺利息最高达14%；曾经“被神化”的鄂尔多斯，债务规模超过2000 亿，辖下的东胜区政府为了向公务员发放工资，已开始向企业伸手借钱……

在德意志银行大中华区首席经济学家马骏看来，地方债高企的主要原因是大规模的地方融资需求与“阳光融资渠道”之间的严重错配：地方政府对于基础设施和民生资本型项目的投资需求大概每年是5万亿，但“阳光融资渠道”大概只有提供1万亿。（所谓“阳光融资渠道”，一是中央政府允许地方政府发行的地方政府债，另一个是城投债。其他的大部分地方政府融资则是通过“非阳光渠道”—融资平台实现的。）一旦地方融资平台出现难以清偿债务的情况，风险最终会转嫁到所借贷的银行。出了问题，最后棍子要打到银行身上。哪家银行的平台贷多，哪家银行受到的影响就大了。

涌动的城镇化投资冲动

中国眼下已经陷入了一个黑洞：经济低迷时，为了保增长，中央松动政策，允许地方政府利用各种融资渠道，借钱投资；投资过猛，经济过热，不良贷款的风险又露出苗头。于是政策收紧，投资减速，不良贷款增加，再面临重新保增长的态势。

……面对黑洞，仍然难以阻挡的是投资的冲动。奈何地方政府面临经济增长、财政增收、刺激就业、社会稳定等多重压力，最后被迫以“城镇化”作为突破口。

“平台贷款风险监管面临较严峻挑战。”银监会主席尚福林在最近一次银监系统内部会议上表示，今年地方政府极有可能产生新的投资冲动和较大规模投融资需求，从而使地方融资平台贷款总量控制面临较大压力。在刚刚过去的数月里，各地政府相继出台了投资规划。四川4.3万亿元、贵州1.7万亿元、浙江未来五年投资超10万亿元、广西1.5万亿元、江西6694亿元、广东7869亿元、云南3770.55亿元……而就目前各地已公布的数据看，全国各省、市、区的固定资产投资总额已逾20万亿元。

因为贷款到期时间较为集中，财政代偿压力较大，预计共有3.49万亿元贷款将在未来三年内到期。2012年末地方政府融资平台贷款余额为9.3万亿元，已超过2012年地方本级财政收入的1.5倍，如果加上通过债券、信托等渠道融资的债务规模，这一比率将更高。

当前中国的金融市场依旧活跃着政府的身影，而地方政府融资平台也是在这样一个“扭曲”的市场里建立起来的，要有效抑制地方政府的融资冲动，最有效的方法依旧是采取行政引导；地方政府融资平台规模之所以不断扩大，关键在于地方财政收支不平衡，因此要抑制其融资冲动，就必然要改变地方和中央之间的税收分配，扩大地方财政的税收来源。

地方债的发行可以倒逼地方政府在发债过程中改善自身的财务状况，进而推进地方政府各项工作，但是，也同样存在着极大的风险。正如經济学家许小年所言，地方债的偿还如果仍然是有中央财政兜底，则会引发地方政府出现严重的道德风险，借的冲动强，只怕没有还钱的冲动，继而使得地方债务愈积愈多。

历史的经验表明，闸门一旦放开，资金就会像洪水一样进入；地方政府一旦可以再次尝到甜头，必将通过各种办法来加强他的话语权。所以，决策层必须明确地方政府发债的用途，通过制度的手段来约束地方政府的“贪婪”。正如法国思想家孟德斯鸠说过“一切权利不受约束，必将腐败”，腐败的本质就是对人民赋予的权利及公共权利的滥用。“权利要置于阳光下，权利要关在笼子里。”——也许这句话才是对这场近期全国热议的地方政府债务审计风暴唯一的解释。