工业化中期江苏东台县域城乡统筹的探讨

2014-05-30孙浩浩罗小龙

浙江农业科学 2014年5期

孙浩浩，罗小龙

(南京大学建筑与城市规划学院，江苏南京 210093)

改革开放以来，我国城乡发展逐步走向失衡。自1985年起，城乡关系开始出现不协调因素［1-2］，城乡居民收入差距逐年拉大［3］，城乡二元结构开始固化［4］。之后随着市场化和分权的推进，城乡二元结构的利益重心进一步向城市倾斜，城乡差距越来越大［5］。2002年我国加入WTO后，城乡二元化在一定程度上出现了遏阻趋势［4］，但受长期以来的发展惯性影响，城乡失衡的局面并未根本改变［6］。

我国县域众多，截至2008年全国2070个县域经济体占我国国土面积的95%，人口的74%，地区生产总值的60%，财政收入的24%。在全国已转移的农村劳动力中，县域经济体吸纳了65%。由此可见，县域不仅承担着带动农村经济发展的主要职责，更处在解决“三农”问题的关键节点［7］，统筹县域城乡发展应当是解决我国城乡失衡的重要环节。近年来，随着“省直管县”等一系列改革的实施，县域城乡经济发展显著增强，但受乡村基础设施落后、城镇带动作用不足、城乡政策体制滞后等因素制约，县域城乡发展矛盾依然突出，二元化趋势持续加剧，亟待统筹协调。

为缓解县域城乡失衡，我国相当一部分地区已开展了城乡统筹相关工作，然而由于缺乏较为合理的参照，部分地区的实践不可避免地陷入了“撒芝麻”、“圈地运动”等误区［8］。本文的研究目的即在于探讨工业化中期县域城乡统筹存在的问题，并提出政策建议。

1 相关研究综述

“城乡统筹”一词在国外并没有对应的专门化称谓，只有“integration” (一体化)研究与其较为相似。国外的“Integration”研究旨在缓解二战以后长期城乡对立所引发的经济发展缓慢与社会不稳定问题，相关理论包括霍华德的“田园城市”、刘易斯的城乡二元经济结构理论与麦基的亚洲城乡关系理论等［9］。世界各国在城乡一体化实践中形成了一些较为成熟的发展模式，包括英国的农业区新城建设模式、德国的均衡发展模式、美国的农业支持与保障模式、日本的农协组织模式以及韩国的“新村建设”模式［10］。这些理论和模式对我国城乡协调发展观念、城乡空间规划布局及乡村组织化建设等方面具有一定的启示作用。

国内的城乡统筹模式研究大体遵循了从区域城乡一体化模式到具体行政单元统筹模式的基本脉络。典型的区域一体化模式包括珠江三角洲的“以城带乡”、上海的“城乡统筹规划”、北京的“工农协作、城乡结合”、以苏南模式和宝鸡模式为代表的“城乡互动”［11］。也有学者将之分为城市主导、乡村主导和城乡整体3种模式［12］。随着地方城乡统筹工作的深入，区域内部行政单元成为统筹的实施主体，由于区域城乡一体化模式难以揭示区域内部差异，近年来基于行政单元的研究渐热，并形成了对省、市、县等一系列统筹模式的探索，其中对市域范围的研究较为丰富，并形成了成都模式、嘉兴模式和赣州模式等诸多典型［13］。而对县域一级的研究相对较少，既有成果主要集中于3方面:一是对区域统筹模式较为宏观的归纳，包括我国东、中、西部的总体统筹模式［14-16］;二是对具有显著特征地域的统筹模式解读，如欠发达地区［17］、长株潭地区［18］以及西北干旱河谷地区［19］等;三是对县域城乡统筹规划的探讨，包括城乡空间布局［20-21］、城乡交通统筹［22］、乡村经营［23］等。

近年来，对城乡发展阶段与统筹模式关系的探讨成为新的趋势，该类研究关注统筹模式的“非地域性”，认为城乡关系发展阶段才是决定统筹模式的主导因素，不同地域的城乡发展阶段有可能相同，因而其统筹模式也大体相同［24］。其基本研究方法是划分城乡关系发展阶段，并对各阶段的阶段性特征进行梳理，从而提出具有可参照性的统筹模式，其核心与难点是对城乡关系发展阶段的准确划分。不同学者对城乡发展阶段划分的方式不尽相同，居占杰［25］以大事件为节点将我国城乡关系演变划分为从新中国建立到改革开放、从改革开放到“十六大”及“十六大”以后3个阶段;郑国等［24］以聚类分析为依据，划分出乡与城市后期、城乡分离前期、城乡分离后期和城乡融合4个阶段;杨榕等［26］结合无锡市城乡一体化实践，将其划分为发展初期、发展中期、发展后期与全面发展4个阶段，并对城乡发展阶段的划分提出了10大依据，涉及工业化、城镇化、基础设施、公共服务设施、社会保障及生态环境等诸多方面。结合其划分依据，其中工业化水平、城镇化水平、城乡产业发展、城乡居民就业与保障、城乡基础设施建设等5个指标具有较好的阶段指示作用，可以作为城乡发展阶段判断的依据。

综上所述，作者认为城乡统筹模式的研究正面临从区域视角向阶段视角的转变，即从城乡统筹模式的区域共性梳理转向城乡发展的阶段性共性总结。相比于区域视角，阶段视角排除了区域差异的干扰，更加关注城乡发展的一般规律，并且随着研究尺度的聚焦，更加具有普适性和可操作性。目前这一新的研究视角仍仅被运用于市域空间尺度，尚未见县域空间尺度的探索。因此，本文以处于工业化中期阶段的东台为例，探讨城乡发展中期县域统筹发展存在的问题及其应对策略。

2 研究区域概况

东台市位于江苏中部沿海，地处长江三角洲北部、盐城南部。南临南通海安县，西临泰州兴化市，北接盐城大丰市。境内地势平坦，河网纵横。东台为县级市，下辖包括城关东台镇在内的乡镇14个，行政村348个。2011年户籍总人口113.39万，城镇化率51.6%。

改革开放以来，东台社会经济持续高速发展，GDP从1978年的3.65亿元增加至2011年的447.92亿元，年均增长16.69%，总量居苏北第二。财政能力不断增强，1978—2006年东台市财政收入年均增长5.59%，其后在“省管县”的带动下年均增速跃升至42.38%，至2011年财政收入达到87.8亿元 (图1)。

图1 东台市1978-2011年GDP与财政收入增长情况

工业化稳步推进，2011年工业总产值达到181.49亿元。从2000年起东台一直稳居全国县域经济基本竞争力百强，2011年位列全国第66位，江苏省第15位。

从城乡发展阶段来看，东台正处于工业化发展中期。工业化水平方面，2011年东台第二产业增加值占GDP比重为45.9%，其中，规模以上工业总产值比重高达69.5%，大体处于工业化中期阶段;城镇化水平方面，2011年东台城市化率达到51.6%，相比2009年增加6.5%，高于全国平均水平，增长势头迅猛，但与苏南等发达地区相比仍有较大增长空间;城乡产业发展方面，东台乡镇工业发展势头强劲，工业园区遍布各镇，已成为各镇发展的主要动力;城乡居民就业与保障方面，乡村居民收入普遍较高，2011年乡城居民收入比高达0.57，“城乡低保”和“新农保”基本实现全覆盖;城乡基础设施建设方面，东台各村目前已基本实现乡村公路全覆盖，但在供水、污水和垃圾处理等方面需求仍然强烈。东台工业化中期的发展阶段符合杨榕等［26］对城乡统筹发展中期阶段特征的概括。

3 主要问题

就城乡发展中期的县域而言，其发展问题主要表现为城乡产业空间凌乱且不成体系;乡镇发展开始出现强弱分化，城乡多极化雏形显现;乡村人居环境得到重视，城乡基础设施均等化初见雏形，公共服务均等化有待提升。作为处于城乡发展中期的县级市，东台同样面临着上述问题，具体表现为产业集聚优势不足、城镇发展失衡以及乡村公共设施缺失等。

3.1 产业布局分散，集聚优势不足

处于城乡发展中期的城市，工业化步伐加速，但空间利用低效［26］。东台产业布局分散主要表现为市域内部城乡工业用地与其他用地混杂，灰色区域众多，这些灰色区域的形成主要来源于乡镇产业园区的无序与过度建设，引发了“镇镇点火、村村冒烟”的经济现象。目前，东台每个镇均有自己的产业园区，数量众多且规模不一，据初步统计，东台市域内大大小小的产业园区达20多个。在分散建园的同时，各镇对各片产业园的规划与产业选择、以及与其他园区的错位发展等重大问题上缺乏统筹，园区产业的引进、选址与布局大多是当地企业和政府的自发行为，导致园区之间缺乏产业协调与互补。以三仓镇为例，遵循了东台乡镇“圈地、修路、建房”的一般建园模式，现状工业用地分散在镇区周边，对镇区形成了包围，而以纺织、造纸、管桩等为主产的产业门类与周边其他乡镇存在同质化竞争。因此，在工业化中期阶段，如何优化产业布局，提高集聚程度是城乡统筹面临的主要任务。

3.2 城区极化严重，城镇发展失衡

在县域层面，往往由于城关镇首位度很高，带来区域发展的失衡。东台主城极化表现为城关镇极高的经济和人口首位度。2011年东台城关镇经济首位度为2.50，人口首位度高达2.91。从人口密度来看，城区高出乡镇很多，东台城区人口密度超过900人·km-2，而乡镇平均人口密度不足400人·km-2。东台城区的过度极化主要受政府的发展导向影响，做大做强主城区是东台市政府长期一贯的发展策略。为了实现这一目标，东台对城区周边乡镇进行大规模撤并，并对位于城区范围内的开发区和新区进行了快速扩建。实际上，城区的快速扩张对县域均衡发展并未产生太大的带动作用，由于东台城区偏居市域西北角，受区位和交通制约，对乡镇的影响力有限，并由此导致乡镇发展水平不均衡且镇域经济发展缓慢。因此，为统筹城乡发展，需要在城关镇以外的地方打造新的增长极，以此带动东台地区的城乡发展。

3.3 乡村分布碎化，公共设施缺失

乡村建设是城乡统筹的重要任务之一。目前，乡村地区普遍存在建设用地碎化与公共设施配套不足的问题。东台乡村分布碎化主要受地理因素影响，里下河地区密布的河网与道路相互交织，划分出众多大小各异的离散空间，而分布在这些碎化空间里的村庄则成为了一个个独立的社会单元。这些社会单元多自发形成，数量众多且规模较小，平均密度小于0.18个·km-2。村庄建设用地的碎化大大增加了乡村公共设施的配套难度，影响了乡村生活质量。近年来东台为合理引导农民集聚，对城乡公共设施布点进行了调整，然而各类公共设施过多集中于镇区，村庄配套设施匮乏。突出表现为，在村庄人口没有有效集聚的情况下，原各个自然村庄内的教育、卫生等公共设施资源开始不断萎缩，而新设施布置点又没有新增太多居住人口。由此可见，合理配套公共设施有利于引导乡村发展，且关系到城乡统筹的成败。

4 发展建议

针对东台城乡发展中面临的产业布局分散、区域发展不均衡和乡村碎化等问题，借鉴我国经济发展地区城乡统筹的政策和制度创新，对东台城乡统筹的城镇、产业和乡村发展提出以下政策建议。

4.1 异地建园

针对工业布局分散的问题，按照城乡统筹规划中“建立城乡一体化产业体系，控制产业向园区集中”的要求，为限制乡镇园区的进一步扩张，提出异地建园的相关政策，主要包括产业布局、财税分成、用地供给、乡镇积极性调动和绩效考核等方面。产业布局应当以产业规划为依据，引导产业向既定园区集聚;财税分成要探索开发区和乡镇的多元化合作方式，例如“区中园”、“园中园”和“区中企”;建设用地指标供给向园区集中，对各乡镇不再新增建设用地;通过对乡镇适当安排农用地转用指标，调动乡镇发展积极性;建立绩效考核机制，对乡镇的年度考核不再单纯使用GDP指标，建立与片区定位和发展方向一致的考核体系。

4.2 强镇扩权

针对区域发展不均衡的现状，按照“提升强镇发展权限”的统筹要求，建议进一步释放乡村经济活力，改革原有条块分割的乡镇管理模式，有步骤、有选择地对重点中心镇进行强镇扩权，将一些重点中心镇在规划期内建设成为现代化小型城市，打造成为区域新增长极。强镇扩权政策主要包括加大政策扶持、完善管理平台、理顺管理体制3方面。政策扶持主要可通过用地支持、财政扶持、项目支持和扩大派驻部门权限等，扩大强镇管理权限;管理平台完善可通过建立城镇管理综合执法大队、镇审批服务中心和镇土地储备中心等实现;管理体制可尝试党政一把手高配、市派驻强镇的机构建立分局以及合理设置镇内设机构等方式。通过重点城镇的发展，带动农村地域的发展。

4.3 集中居住点建设

按照“鼓励农民向社区集中，完善社区公共服务与基础设施配套”的统筹要求，建议借鉴江阴的“三置换”政策，主要包括以土地承包经营权置换城镇社会保障，以农民宅基地及住房置换城镇住房或三产用房，以农民身份置换城镇居民身份。具体政策包括:鼓励农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转土地承包经营权，置换城镇社会保障和收入;鼓励农民以现有宅基地，多形式置换住房，可以到城镇社区定居落户，也可以到集镇型社区、农村集中居住区置换住房，促进农民居住集聚;使农民基本生活保障转换为城镇社会保障，享受城镇居民基本生活保障待遇，并在子女教育、医疗卫生、职业培训、就业服务等方面享有与城镇居民的同等权利，实现农民身份置换成城镇居民身份。

5 小结

县域是我国行政单元的重要组成部分，处于城乡发展矛盾的最前沿，对县域城乡统筹的研究有助于推动城乡统筹的全面展开。本文从对城乡统筹发展阶段的理论探讨入手，对处于工业化中期的东台进行案例研究，发现了产业不均分散、区域发展不均衡、乡村碎化与基础设施不足等典型问题，并借鉴发达地区城乡统筹的政策和制度创新，提出了相关政策建议。应当指出，城乡统筹涉及到复杂的政策和制度创新，各地对城乡统筹的政策和制度进行探索的差异很大。对城乡统筹的研究，需要我们从不同的理论视角，对处于不同工业化阶段的县市进行系统研究，全面深入地把握城乡统筹规划，推动城乡一体化发展。

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