资源约束下优化北京产业布局的探索

刘厉兵+汪洋

作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心及北方经济中心，北京的产业布局应摆脱“环境保护—关停并转”的被动发展思路，转而主动适应各类国土功能区生态环境承载特征，围绕集约紧凑、绿色低碳、创新驱动、区域协同的战略目标，通过合理的区域布局实现产业生态化和生态产业化，形成资源利用效率提高、产业结构转型升级、产业发展可持续的共赢局面。

一、主体功能区视角下的北京产业现状

（一）较早提出“区域主体功能”理念

2011年6月，国务院印发《全国主体功能区规划》将京津冀地区确定为国家层面的优化开发区域，功能定位为：“‘三北地区的重要枢纽和出海通道，全国科技创新与技术研发基地，全国现代服务业、先进制造业、高新技术产业和战略性新兴产业基地，我国北方的经济中心”。

北京“区域主体功能”的发展理念则形成较早。2005 年，北京市委、市政府出台了《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》，在全国范围内率先探索。之后北京相继出台一系列政策，奠定了主体功能区发展战略。2012年，《北京市主体功能区规划》将全市划分为四大功能区：（1）首都功能核心区涵盖东城、西城、崇文和宣武四个区（即区划调整后东城、西城），承担着国家政治文化中心、金融管理中心和国际交往中心的职能， 并发展会展、体育、医疗、商业和旅游等现代服务业；（2）城市功能拓展区涵盖朝阳、海淀、丰台和石景山四个区， 是国家高新技术产业基地， 国内外知名的高等教育机构、科研机构、传媒机构和医疗机构的集聚区；（3）城市发展新区涵盖通州、顺义、大兴、昌平、房山五个区和亦庄开发区， 是北京发展高新技术产业、现代制造业和现代农业的主要载体；（4）生态涵养发展区涵盖门头沟、平谷、密云、怀柔、延庆五个区县， 是北京的生态屏障和水源保护地。

（二）初步形成产业差异化布局

自2005年起，北京市各主体功能区依据自然资源、生产要素集聚程度、政务功能定位、历史文化财富积累等条件，充分挖掘自身比较优势，初步形成具有鲜明城市功能定位和首都经济发展趋向的差异化产业布局。

第一，首都功能核心区立足于高端服务业。该区域服务业高度发达，其增加值占全市半数以上。东城区重点打造王府井现代化商业中心、东二环中央商务服务区以及雍和宫中关村科技园区、国家中医药综合发展试验区，发展前门、龙潭湖和南中轴三大产业集聚区。西城区积极推进金融街西扩，加快发展西单商贸服务业、中关村德胜科技园、什刹海等传统风貌旅游业。

第二，城市功能拓展区主攻高新技术产业。该区域信息技术、科技服务产业的产值占到了全市七成，教育业和文体娱乐业也成为主要带动力量。海淀区依托中关村国家自主创新示范区壮大高科技产业。朝阳区借力CBD东扩，拓展金融后台服务等产业。丰台区发展丽泽金融商务服务区、丰台科技园区、大红门服装商务区等三四环都市型产业。石景山在首钢搬迁以后，以数字娱乐为特色的文化创意产业初见规模。

第三，城市发展新区发力于高端制造业。该区域承接产业转移和人口迁徙为途径，近年来重大制造业项目陆续实施，先进制造业和生产性服务业不断互动发展，投资、消费、工业产值的增速均排在四个功能区之首，工业增加值已达全市六成以上。

第四，生态涵养发展区坚持发展生态产业。该区域注重生态资源涵养，在生态资源保护基础上因地制宜发展培育生态产业、体育健身产业等，初步形成了环境友好型、资源节约型为特点的现代都市农业和观光旅游业为主导的产业结构。

（三）现代产业体系特征大体显现

一是产业结构趋于合理。北京三次产业比重从2004年1.4∶30.9∶67.7调整为2013年0.8∶22.3∶76.9，服务业特别是现代服务业发展迅速，金融业、租赁与商务服务业、信息传输、计算机服务业和软件业、科学研究、技术服务和地质勘察业迅速崛起。随着政策导向，优化开发区聚焦现代服务业，重点开发区域集聚现代制造业，限制开发区域则是以生态环境保护为主。

二是各功能区主导产业特色明显。（1）全市现代服务业主要集中于首都功能核心区和城市功能拓展区，而工业主要集中于城市发展新区和城市功能拓展区。（2）首都功能核心区和城市功能拓展区产业层次较高，现代服务业产值占全市半数以上，已进入信息社会的服务经济时代。（3）城市发展新区以高端制造业为主，工业附加值比率较高。（4）生态涵养区在发展农业和相关工业方面比较优势明显。

三是产业集聚效应初步显现。首都功能核心区形成了以金融街、西单商业区和王府井商业区为代表的产业集聚区。城市功能拓展区形成了以北京商务中心区（CBD）、中关村科技园区海淀数字园和正在建设中的奥运体育文化旅游区为代表的产业集聚区。城市发展新区形成了以北京经济技术开发区、天竺空港工业开发区和林河工业开发区为代表的产业集聚区。生态涵养发展区，一方面，发展平谷大桃生产基地、怀柔冷水鱼养殖专业区、京郊文化旅游休闲产业带；另一方面， 培养石龙工业开发区、兴谷工业开发区、雁栖工业开发区、延庆的经济技术开发区等产业园区。

四是功能区内和区域间产业联系加强。从单个功能区看：首都功能核心区主要表现为现代服务业内部各行业的融合；城市功能拓展区主要表现为生产性服务业与高新技术产业协调；城市发展新区主要表现为工业与现代服务业的联动；生态涵养发展区突出表现为农业与现代服务业的互动。从跨区域看，“功能核心区的商务服务业—功能拓展区的信息技术孵化产业—发展新区的制造业—生态涵养区的会展业”的区域主导产业分布格局，大致符合了现代产业经济中生产网络跨功能区分解和有机互动的规律。

二、存在产业可持续发展吃力的问题

北京市产业结构布局已呈现良好发展态势，但是依据各区“生态足迹”和“生态承载力”核算结果以及实地调研，均发现北京产业结构和布局仍在可持续发展面临挑战。（核算各区情况时，最新公开可得数据为2011年；另外，篇幅原因计算过程略）。endprint

首先，北京生态消耗已远远超出生态承载力。2011年全市人均生态足迹（反映人类生产生活对生态的消耗）为0.2338公顷，生态承载力为0.1862公顷，生态赤字0.0476公顷，赤字占承载力26%。产业活动影响最为严重，与其直接相关的人均化石能源消耗0.1140公顷，占人均生态足迹49%，远超出发达国家30%水平。其中，首都功能核心区受政府服务功能偏重、商贸商务设施密集等因素驱使，人均能源消耗0.1165公顷；虽然中关村科技园科技创新实力持续提升，但中小企业过多、科技成果产业化步伐不快、科技贡献率仍低等因素，使得城市功能拓展区人均能源0.0935公顷；城市发展新区消耗严重，人均能源消耗0.1636公顷，明显处于粗放增长状态；生态涵养发展区情况稍好，人均能源消耗0.0823。

其次，服务经济水平有待进一步提升。从资源环境消耗角度看，服务业具有较强的可持续发展能力。2012年北京市第三产业万元增加值能耗为0.262吨标准煤，远低于第二产业0.624吨标准煤。不过，北京服务经济并未充分发展，在推动全市可持续发展方面仍大有可为。全市而言，总部经济推动了金融业大发展，IT服务、科研技术服务、教育等则相对发展不够，而虚拟泡沫助推了房地产业，2012年上述产业占现代服务业比重依次为27%、13%、7%、13%。分区域看，功能核心区集中在金融业，科技服务等发展较为滞后；功能拓展区情况不错，与科技创新有关的生产性服务业健康发展；发展新区高端制造业发展并未有效地拉动配套的生产者服务业聚集；生态涵养区农业服务化水平较低。

再次，区域主导产业存在一定程度不清晰。在现有四个主体功能区中，由于存在区域间接壤地带，致使小部地区产业结构不明确，存在重复建设情况，影响了规模经济和产业集聚效应的发挥。比如，每个功能区都有中关村科技园的分园，这一点很值得商榷。再如，生态涵养区工业占比达到48%，致使其生态足迹的水平较高。这一方面与各功能区的规划布局、资源条件、物质财富循环积累的历史发展路径有关；另一方面， 也与首都功能核心区和城市功能拓展区有效实施工业生产梯度向外转移与扩散有关。这一问题的实质， 是资源利用的非集约化、非最大效用化以及产业布局的分散化和规模不经济。

最后，区域产业联动效应并不强。虽然北京初步形成了各功能区主导产业联动布局，但是北京市内金融服务、科技创新、高新园区孵化、高端制造生产、商务服务等产业链各环节并未有机整合，各功能区在某环节形成的竞争优势并未在“北京智造”产业链上有机整合起来，而更多体现为金融服务全国、科研成果转化率低、制造业嵌入跨国公司主导的全球产业链低端等“市外产业链”某环节。当然，作为全国政经科文中心且处于全球化和信息社会大背景下，北京诸产业确实具有服务全国的职能属性，不过各功能区产业有效联动方能形成区域内生增长动力，亟需打造“部分环节市内闭合”、创新驱动、集约低耗的产业发展格局。

三、优化北京产业布局的基本思路

基于上文分析，建议北京产业布局优化的基本思路是产业生态化和生态产业化。即从两方面入手，一是降低生态足迹，在现有产业基础下通过产业转移和产业升级以及鼓励低耗能产业发展等方式降低生态消耗，提高生态使用效率，即产业生态化；二是提高生态承载力，积极扶持各种能够将环境优化、提高环境质量的产业，通过价格、产业、市场等手段让生态资源发挥经济效益，利用生态资源优势，在环境保护前提下创造价值，即生态产业化。

（一）优化开发区—首都功能核心区

东西城两个城区已经是北京市开发强度最高的完全城市化的地区，人口密集，交通发达，基础设施条件好，金融服务和商务服务高度聚集，需要进一步提高首都功能拓展区既有资源的使用效率，走产业生态化道路。具体来讲，进一步发挥金融街作为首都经济名片的作用，围绕服务实体经济、支撑科技创新、推动金融领域改革，打造高端特色金融产业；稳步提升传统商业服务业和生产性服务业，支持东二环高端服务业发展带；引导传统文化的传承融合，打造前门、什刹海、天桥等传统特色文化街区。同时，严格控制旧城区新建住宅开发项目，改造积极引导旧城人口适度外迁；加强绿地系统、公交系统、步行系统建设，探索现有资源的利用效率，特别是推动智慧城市建设。

（二）重点开发区—城市功能拓展区和城市发展新区

重点开发区域包含的两部分城市功能拓展区和城市发展新区，两个区域由于存在一定的差异性，因此开发程度也应所有区别。城市功能拓展区包括朝阳、海淀、石景山、丰台四个区域，城市功能拓展区要以海淀为模板，探索科技创新引领产业发展道路，在科研活动市场化、初创企业孵化、科技金融服务、产权交易、科研成果产业化等方面锐意进取，不断以高新技术产业、高端制造业和生产性服务业推进可持续发展。

城市发展新区的重点是新城建设，最要紧的是加强临空经济区和北京经济技术开发区等基本成熟的产业功能区建设，并增进同首都功能核心区金融、商务以及城市功能拓展区创新资源的产业链联动，通过打造现代制造业集聚区、创新成果落地区、金融服务试验区，在资源环境约束下实现产业发展。

（三）限制开发区—生态涵养区

生态涵养发展区是首都生态屏障和重要水源保护地，是北京市的限制开发区域，虽然目前仍然为生态盈余，但是生态足迹压力已经非常明显，产业结构优化势在必行。由于其本身生态资源就非常良好，是“两型”产业发展建设的示范区，因此生态涵养区发展战略可以是生态产业化。强调生态优先，坚持把环境保护作为产业发展前提，进一步优化区域生态开发布局，完善生态调节与水资源涵养功能；赋予生态资源经济属性，重点扶持旅游休闲、会议会展、文化创意、绿色能源等低碳高附加值产业；加快制造业、重化工业等高耗能高污染行业节能改造，执行最严格的生态环境监控与惩处。建立生态友好型产业体系，促进生态和产业协调发展。

四、资源约束下北京市产业布局优化的建议措施endprint

基于上述思路，建议在坚持政府与市场相结合、市场为主、企业响应的原则上，积极引导北京三次产业错位发展、协调发展、可持续发展。

（一）促进创新一体化，提升中关村引领作用

一是把握全球化和信息社会条件下产业创新规律，加强全市创新资源统筹布局与规划，通过中关村创新资源辐射带动，促使北京成为吸引全球创新要素洼地；二是依据各功能区功能定位与产业竞争优势，鼓励中关村企业将研发、小试、中试、量产等创新链活动合理布局，形成各区域协同创新的差异化布局；三是鼓励全球各地各类人才凭借科技成果在中关村创业，探索个人所得税、境外投资、返程投资、关键设备进口等方面优惠政策；四是加快建设中关村国家科技金融创新中心，支持符合条件企业特别是民营资本发起设立自担风险服务科技创新的银行，完善包括科技成果评估、信贷、担保，创业投资，多层次资本市场等在内的科技金融服务体系；五是发挥市场在配置资源过程中决定性作用，支持企业家、科技管理人才、技术装备、各类资本、知识产权等创新支撑要素自由流动，不断继续释放改革红利，进一步破解制约科技创新自由流动的各种障碍。

（二）鼓励金融创新，进一步服务经济民生

一是鼓励全市金融机构更好地服务实体经济。引导银行开展“批量化、模式化、简单化”的小微企业贷款服务模式，发行风险可控的小微企业金融债；深化科技金融服务和创业金融服务，鼓励“创业贷”专属信贷产品和专为创业者打造的“创业卡”信用卡等产品不断涌现；积极实施产业倾斜政策，在支持中关村科技金融创新基础上，加大对文化创意产业、节能环保、智慧城市等产业支持力度。二是引导全市金融机构通过技术创新和业务创新方式，大幅度提升同市民生活息息相关的各类金融服务，特别是鼓励信息技术在金融领域深化应用衍生的各类互联网金融业务，允许符合条件机构开通直销银行业务，利用互联网、移动互联网技术、电子自助设备等信息化手段，为客户提供安全、简捷、实惠的金融服务产品。三是在必要的金融监管前提下，采取开放包容态度，大力支持各类金融机构和准金融企业发展。支持互联网金融、社区银行、小额信贷、消费金融、融资租赁、风险担保等新兴业态发展，覆盖低收入者、小微企业、个人经营者等大型金融机构无暇顾及或不愿涉足领域，倒逼金融服务体系改革。

（三）协同京津冀，实现区域产业有机调整

围绕打造北方经济中心，做强国家科技创新中心，促进华北地区传统制造业、生产性服务业、战略性新兴产业协同发展，引领京津冀实施创新驱动、绿色高效、有序协同的战略需要，抓紧明确三地城市功能定位、产业协作对接、城市布局互补、设施配套完善、交通体系互联互通等重大事项，创新体制机制，形成合力，推动北京和天津、河北之间的货物、服务、资金、人员、信息等双向流动自由化，重点夯实生产贸易供应链、金融供应链和基础设施供应链，提升上下游、产供销、内外贸互联互通的一体化效率，积极促进京津冀产业协同发展，共同打造新的首都经济圈，探索生态文明建设有效路径，推动区域经济长效发展。

（四）外迁优势资源，促进各功能区协调发展

全市各级政府要积极推动首都功能核心区的教育、医疗、科技、政策、文化等优势资源向城市功能拓展区和城市发展新区外迁，以此带动相关产业和人口转移，形成符合特大城市产业发展规律，首都功能核心区提供金融、信息、商务等生产性服务，城市功能拓展区提供科技创新、教育科研、高技术产业，城市发展新区在低碳环保和集约发展基础上提供产能承接，共同打造与首都功能定位相适应的现代产业体系，促进三次产业可持续发展。

（五）发展园区经济，不断提高产业集聚水平

通过加强工业园区、特色科技园、特色产业基地等园区建设，进一步优化提升北京各类主体功能区的主导产业集聚水平。一是按照高标准规划、高起点建设、高强度投入、高效能管理、高效益产出的原则，提升工业园区集约化水平。二是根据城市建设规划，实施“三旧”改造，促进工业提升发展，腾出土地用于发展先进制造业、高新技术产业以及现代服务业，再造产业发展空间。

〔本文获国家自科基金（编号71203040）和北京社科联支持〕

（作者单位：国家信息中心、首都经贸大学）endprint