新型城镇化过程中金融创新的风险监管

刘妮雅

内容摘要：本文基于金融监管视角，分析我国新型城镇化建设中金融创新的重要性、必要性以及所可能衍生的风险，阐述金融监管在城镇化建设风险控制方面的重要作用，并从城镇化推进和金融资源分配等方面提出我国金融监管的优化建议。

关键词：新型城镇化 金融创新 系统性风险 金融监管

新型城镇化发展过程中的金融要素需求

新型城镇化的发展离不开金融这一重要资源要素的支持和推动。第一，新型城镇化发展道路更加注重城乡统筹协调，不再一味追求大城市的掠夺式发展，而更加注重城市群的聚合效应，缩小城市之间的经济差距，在发展经济的同时也更加注重生态环境的保护，建设资源节约型和环境友好型城市，由此带来城市建设特别是中小城市的基础设施建设资金需求大幅度增加，没有足够金融资金的支持将很难满足城市协调和生态环境可持续发展的目标。第二，新型城镇化道路强调我国产业转移和升级，由传统产业向新兴战略产业转变，产业分布由沿海转移至内陆，产业竞争优势由过去的人力资源优势向技术创新转变。这要求金融行业根据实体产业的新兴特征，转变思路和策略，创造并提供更多适合新兴战略产业发展的金融工具与服务。第三，新型城镇化更加以人为本，要让居民切实享受到城镇化所带来的好处，特别是要解决农民被城镇化后的切身利益问题，如：住房、教育、医疗、养老等（周申明，2013）。这不仅需要金融产业加大对传统农业的支持，以便有更多的农村劳动力从传统农业产业中解脱出来，实现农业产业规模效应和生产效率的提升，同时也要加强对农民到城市后的就业、创业和生活的保障。而要解决农民城镇化问题，更是离不开金融产业对保障性住房、教育产业、医疗保险等方面的大力创新和支持。

金融创新、系统性风险与金融监管

（一）新型城镇化背景下的金融创新

土地资源和财政资金是目前地方政府所能倚重和控制的最重要资源。随着中央对政府职能的重新界定，政府不能直接作为投资主体参与市场经营活动，从而滋生了地方政府组建城建公司、城投公司、地方商业银行等投融资平台的冲动，通过地方国有投融资平台来调动社会资金和银行贷款参与到土地流转过程中，从而为地方基础设施建设服务。除了土地财政，财政收入也是地方政府可动用的重要资源。财政资金的担保和兜底功能能够充分发挥财税政策和财政资金的杠杆作用，以部分机动财力撬动巨大的金融资源，从而吸引金融企业为当地重大项目提供政策贷款，撬动贷款资金的同时也可以引导其他资金作为补充建设资金（李建发等，2013）。除上述手段外，地方政府还可基于政策资源为地方金融创新提供政策支持，积极引导金融资源的流向。新型城镇化背景下的金融创新就是通过创新投融资模式，改变以往按照行政命令来分配资源的方式，探索市场化投融资手段，依托土地、财政、债券、股票、银行等金融市场和融资手段，募集重点产业发展所需资金，通过经济可持续发展实现参与者的共赢，最终共同来推进新型城镇化建设。

（二）金融创新与系统性风险

当前，我国整体经济都面临来自房地产行业的价值泡沫风险，但城镇化发展却也离不开房地产行业的推动作用。如果对房地产行业实行宏观行政调控，将导致土地出让金大幅度减少，进而使地方政府陷入还本付息困难的尴尬境地，甚至可能面临破产的风险。与此同时，地方政府融资平台的债务问题也日益严重，投融资平台作为政府政策执行工具，其自身的盈利可持续能力较弱，但却承担着巨额债务，这些债务往往需由当地财政兜底，这使得地方政府债务和经济发展面临巨大风险，到了不得不防范的严重时候（李建发等，2013）。除此之外，区域性金融风险、“影子银行”风险也愈演愈烈。

防范金融风险并不代表禁止金融创新。我们应辩证地对待金融创新与金融风险之间的关系。金融创新实质上是基于风险控制的目的，降低金融风险而不是增加风险。在实际生活中，金融创新产品和工具也确实对企业主体分散风险起到了较大的帮助。在这一情况下，应高度重视金融监管的作用。金融监管的根本目标是维护金融市场秩序，在确保系统风险可控的情况下放松对市场的约束，创造有效竞争的市场环境，促进市场对风险更准确的估值，使更多人愿意分散风险，促进金融产业的有序发展。

（三）金融监管与风险控制

学术领域将金融监管定义为一国政府金融监管部门依据相关金融法律法规对金融市场行为进行监督和管理的行为，是基于金融市场失效为前提所采取的预防或补救措施。如何平衡金融市场的效率和稳定是金融监管的关键核心问题。

监管体系是金融监管活动的基础。监管体系的完备与否及其运行效率直接决定监管的效率与效果。我国金融监管体系主要包括法律法规体系、监管主体机构、外部辅助性组织三大主要力量（北京大学金融法研究中心等，2013）。金融法律法规体系是金融监管体系的基础，从原则上界定了行政监管机构的职责范围和监管方式，界定违法行为，并制定合适的惩罚措施。金融法律法规为监管机构提供了行动准则，也是整个金融市场的基本行为规范。监管主体机构主要是我国相关政府部门，其职责是依据法律法规对金融市场行为进行监督管理，确保法律法规得到有效实施。外部辅助性监管组织则是对行政监管机构力量的补充。无论是从监管成本还是可操作性来看，将金融市场监管职责全部交由政府行政机构来完成是不现实的，这就需要市场内外部的非行政性监管手段。

新型城镇化战略的实质是要实现城镇化所带来的内生效应，即更加注重发展的质量，这必然带来发展所需要资金资源的大幅度上升。激进的监管政策无法为金融创新提供适宜的外部环境；而日益严重的金融风险又不允许我们采取宽松的监管政策，基于此，笔者认为有必要在分析当前我国地方政府在城镇化建设中所面临实际问题的基础上，制定合适的稳健的监管政策，来引导存量金融资源流向所需的地方。

我国新型城镇化建设中的金融风险与监管框架

（一）我国城镇化建设的潜在风险

第一，政府债务管理意识薄弱，去行政化任务依然艰巨。资金管理制度、债务偿还制度和债务资金使用审批制度是债务管理最基本的制度体系。截止2012年底仍然存在部分地方政府未明确债务资金的使用和偿还途径（见表1）。制度缺失最直接的后果就是无章可循，无据可依，导致地方政府在债务资金的使用上存在随意性，不符合国家相关政策法规要求，滋生巨大的地方债务风险。endprint

第二，地方政府融资规模不断增大，融资手段不断创新，债务风险凸现。随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台信贷投放的从紧，导致一些地方转向通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设-移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象日益突出。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，进一步导致地方债务风险凸显。

第三，地方融资平台不断做大，却缺乏可持续的盈利能力，财政资金兜底威胁到地方财政安全。根据审计署2013年24号公告数据，截止2012年底，地方融资平台公司、地方政府部门和机构举借的资金分别占地方债务总额的45.67%、25.37%，说明地方融资平台仍是主要的借债主体。而实际上，地方融资平台往往只是空有资产规模，没有持续的盈利能力，偿债能力较差，其巨额债务能否偿还存在较大疑问。而其财政兜底条款最终不仅会对地方政府产生影响，还会直接波及当地金融行业和相应的实体经济。

第四，行业垄断导致金融抑制效应显著。通俗讲，“金融抑制”就是金融体系内自己跟自己玩。目前，金融资源依然掌控在大银行手中，而大型建设项目由于资金需求量大，只能与其合作。但是，由于金融体系收益率非常高，无风险收益率达到6%，信托收益率达到9%，如此高的收益率大大削弱了金融机构投资实体经济的动力。没有实体经济作支撑，新型城镇化将无从谈起。

（二）我国现行金融监管架构

现阶段，我国金融监管框架主要包括法律体系和监管主体两个主要部分。其中，我国金融法律主要包括《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等几部行业监管法律，对于细则的规定偏少。在实际执行过程中，主要由部门或监管机构颁发的通知、章程、办法等来指导实际监管活动，尚未形成完整的法律法规体系。在监管主体方面，我国现行的上层金融监管机构依然是分行业监管的态势，主要包括中国人民银行、银监会、证监会和保监会。除了中央监管机构外，各个地方政府也有金融管理办公室，其职责是稳定当地金融市场。地方金融机构和地方监管部门往往摆脱不了地方政府的干预，在工作中要受到中央和地方政府的双重约束，因此，地方金融监管机构的独立性将受到较大影响。除了政府行政监管力量外，我国还存在全国性和地方性的行业自律性组织或协会，如银行业协会、证券业协会等等，他们是对政府监管力量的补充，对行业发展起到辅助性作用。

综合来看，一方面，我国金融行业整合交叉的速度不断加快，呈现出网状化发展格局，各种新的金融产品层出不穷，产品交叉所衍生出的潜在系统性风险也在不断增大。而另一方面，我国金融监管体系却还是沿用过去的分行业管制模式，人为割裂开了银行、证券、保险、信托等之间的联系。分行业审批的模式已不再适合现代金融产业的风险监管。随着金融创新在城镇化进程中的不断深入，对金融监管手段的创新需求将不断增大。

基于金融监管视角的城镇化建设金融创新风险控制优化

第一，落实法律法规制度，确保中央政策能够得到积极实施，严格控制地方债务风险。金融监管应改变过去的“事后监管”模式，应当不断地深入业务前端，占据主动地位，不断向“事前防范”模式转变。与此同时，要确保法律法规的权威性，对于明显违反中央政策的地方政府行为，应当给予直接的行政处罚，对造成严重损失的，应当追求其责任，从而保证中央宏观调控政策能够得到有效实施。

第二，理顺监管部门责任，禁止监管套利。当前我国分行业的“一行三会”监管模式存在大量的监管空白，这些两不管地带逐渐成为了风险的汇集点。要解决好这个问题，就需要明确政府监管主体的责任，建立多层次监管体系，例如部门联席会议，用新的监管方式引导行业建立自我约束机制。同时，不同的监管机构所考虑问题的角度不一致，也能够避免监管部门自身利用监管权力实现套利。

第三，加强金融机构的管理，激活金融体系，杜绝金融机构的道德风险。随着融资渠道的改革和开放，银行贷款占全社会融资总量的比例已下降到50%以下。但是，无可否认的是，银行贷款仍然是目前城镇化建设中最重要的金融力量。金融机构应当加强对金融机构的管理，严厉制止金融机构的金融抑制行为，让金融资源能够流向实体经济，从而减少资产价值泡沫。与此同时，应重视资本市场的发展和证券、信托、基金、个人财富管理行业的发展，扩大直接融资的比例，拓宽筹集资金的渠道，为城镇化发展提供更多的资金融通渠道。

第四，提升地方政府的财政自主权，拓宽城镇化建设融资渠道。地方政府能控制的资源只有土地资源和地方财政收入，债券、股权等直接融资手段都受到国家的严格管控。提高地方政府的财政自主权，明确中央政府和地方政府的分税制，有利于地方政府权责的合理配置。只有提高了地方政府的财政自主权，才能进一步激发地方政府的发展热情和风险控制动力，促进地方政府在风险可控的情况下加快新型城镇化建设的进度，并确保发展的质量。

参考文献：

1.周中明.中国特色城镇化道路及其金融支持路径的思考[J].河北金融，2013（4）

2.李建发，林可欣.地方政府融资平台金融监管与会计规范问题[J].金融会计，2013（8）

3.北京大学金融法研究中心等. 金融监管政策动态[J].金融监管研究，2013（7）endprint

第二，地方政府融资规模不断增大，融资手段不断创新，债务风险凸现。随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台信贷投放的从紧，导致一些地方转向通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设-移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象日益突出。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，进一步导致地方债务风险凸显。

第三，地方融资平台不断做大，却缺乏可持续的盈利能力，财政资金兜底威胁到地方财政安全。根据审计署2013年24号公告数据，截止2012年底，地方融资平台公司、地方政府部门和机构举借的资金分别占地方债务总额的45.67%、25.37%，说明地方融资平台仍是主要的借债主体。而实际上，地方融资平台往往只是空有资产规模，没有持续的盈利能力，偿债能力较差，其巨额债务能否偿还存在较大疑问。而其财政兜底条款最终不仅会对地方政府产生影响，还会直接波及当地金融行业和相应的实体经济。

第四，行业垄断导致金融抑制效应显著。通俗讲，“金融抑制”就是金融体系内自己跟自己玩。目前，金融资源依然掌控在大银行手中，而大型建设项目由于资金需求量大，只能与其合作。但是，由于金融体系收益率非常高，无风险收益率达到6%，信托收益率达到9%，如此高的收益率大大削弱了金融机构投资实体经济的动力。没有实体经济作支撑，新型城镇化将无从谈起。

（二）我国现行金融监管架构

现阶段，我国金融监管框架主要包括法律体系和监管主体两个主要部分。其中，我国金融法律主要包括《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等几部行业监管法律，对于细则的规定偏少。在实际执行过程中，主要由部门或监管机构颁发的通知、章程、办法等来指导实际监管活动，尚未形成完整的法律法规体系。在监管主体方面，我国现行的上层金融监管机构依然是分行业监管的态势，主要包括中国人民银行、银监会、证监会和保监会。除了中央监管机构外，各个地方政府也有金融管理办公室，其职责是稳定当地金融市场。地方金融机构和地方监管部门往往摆脱不了地方政府的干预，在工作中要受到中央和地方政府的双重约束，因此，地方金融监管机构的独立性将受到较大影响。除了政府行政监管力量外，我国还存在全国性和地方性的行业自律性组织或协会，如银行业协会、证券业协会等等，他们是对政府监管力量的补充，对行业发展起到辅助性作用。

综合来看，一方面，我国金融行业整合交叉的速度不断加快，呈现出网状化发展格局，各种新的金融产品层出不穷，产品交叉所衍生出的潜在系统性风险也在不断增大。而另一方面，我国金融监管体系却还是沿用过去的分行业管制模式，人为割裂开了银行、证券、保险、信托等之间的联系。分行业审批的模式已不再适合现代金融产业的风险监管。随着金融创新在城镇化进程中的不断深入，对金融监管手段的创新需求将不断增大。

基于金融监管视角的城镇化建设金融创新风险控制优化

第一，落实法律法规制度，确保中央政策能够得到积极实施，严格控制地方债务风险。金融监管应改变过去的“事后监管”模式，应当不断地深入业务前端，占据主动地位，不断向“事前防范”模式转变。与此同时，要确保法律法规的权威性，对于明显违反中央政策的地方政府行为，应当给予直接的行政处罚，对造成严重损失的，应当追求其责任，从而保证中央宏观调控政策能够得到有效实施。

第二，理顺监管部门责任，禁止监管套利。当前我国分行业的“一行三会”监管模式存在大量的监管空白，这些两不管地带逐渐成为了风险的汇集点。要解决好这个问题，就需要明确政府监管主体的责任，建立多层次监管体系，例如部门联席会议，用新的监管方式引导行业建立自我约束机制。同时，不同的监管机构所考虑问题的角度不一致，也能够避免监管部门自身利用监管权力实现套利。

第三，加强金融机构的管理，激活金融体系，杜绝金融机构的道德风险。随着融资渠道的改革和开放，银行贷款占全社会融资总量的比例已下降到50%以下。但是，无可否认的是，银行贷款仍然是目前城镇化建设中最重要的金融力量。金融机构应当加强对金融机构的管理，严厉制止金融机构的金融抑制行为，让金融资源能够流向实体经济，从而减少资产价值泡沫。与此同时，应重视资本市场的发展和证券、信托、基金、个人财富管理行业的发展，扩大直接融资的比例，拓宽筹集资金的渠道，为城镇化发展提供更多的资金融通渠道。

第四，提升地方政府的财政自主权，拓宽城镇化建设融资渠道。地方政府能控制的资源只有土地资源和地方财政收入，债券、股权等直接融资手段都受到国家的严格管控。提高地方政府的财政自主权，明确中央政府和地方政府的分税制，有利于地方政府权责的合理配置。只有提高了地方政府的财政自主权，才能进一步激发地方政府的发展热情和风险控制动力，促进地方政府在风险可控的情况下加快新型城镇化建设的进度，并确保发展的质量。

参考文献：

1.周中明.中国特色城镇化道路及其金融支持路径的思考[J].河北金融，2013（4）

2.李建发，林可欣.地方政府融资平台金融监管与会计规范问题[J].金融会计，2013（8）

3.北京大学金融法研究中心等. 金融监管政策动态[J].金融监管研究，2013（7）endprint

第二，地方政府融资规模不断增大，融资手段不断创新，债务风险凸现。随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台信贷投放的从紧，导致一些地方转向通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设-移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象日益突出。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，进一步导致地方债务风险凸显。

第三，地方融资平台不断做大，却缺乏可持续的盈利能力，财政资金兜底威胁到地方财政安全。根据审计署2013年24号公告数据，截止2012年底，地方融资平台公司、地方政府部门和机构举借的资金分别占地方债务总额的45.67%、25.37%，说明地方融资平台仍是主要的借债主体。而实际上，地方融资平台往往只是空有资产规模，没有持续的盈利能力，偿债能力较差，其巨额债务能否偿还存在较大疑问。而其财政兜底条款最终不仅会对地方政府产生影响，还会直接波及当地金融行业和相应的实体经济。

第四，行业垄断导致金融抑制效应显著。通俗讲，“金融抑制”就是金融体系内自己跟自己玩。目前，金融资源依然掌控在大银行手中，而大型建设项目由于资金需求量大，只能与其合作。但是，由于金融体系收益率非常高，无风险收益率达到6%，信托收益率达到9%，如此高的收益率大大削弱了金融机构投资实体经济的动力。没有实体经济作支撑，新型城镇化将无从谈起。

（二）我国现行金融监管架构

现阶段，我国金融监管框架主要包括法律体系和监管主体两个主要部分。其中，我国金融法律主要包括《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等几部行业监管法律，对于细则的规定偏少。在实际执行过程中，主要由部门或监管机构颁发的通知、章程、办法等来指导实际监管活动，尚未形成完整的法律法规体系。在监管主体方面，我国现行的上层金融监管机构依然是分行业监管的态势，主要包括中国人民银行、银监会、证监会和保监会。除了中央监管机构外，各个地方政府也有金融管理办公室，其职责是稳定当地金融市场。地方金融机构和地方监管部门往往摆脱不了地方政府的干预，在工作中要受到中央和地方政府的双重约束，因此，地方金融监管机构的独立性将受到较大影响。除了政府行政监管力量外，我国还存在全国性和地方性的行业自律性组织或协会，如银行业协会、证券业协会等等，他们是对政府监管力量的补充，对行业发展起到辅助性作用。

综合来看，一方面，我国金融行业整合交叉的速度不断加快，呈现出网状化发展格局，各种新的金融产品层出不穷，产品交叉所衍生出的潜在系统性风险也在不断增大。而另一方面，我国金融监管体系却还是沿用过去的分行业管制模式，人为割裂开了银行、证券、保险、信托等之间的联系。分行业审批的模式已不再适合现代金融产业的风险监管。随着金融创新在城镇化进程中的不断深入，对金融监管手段的创新需求将不断增大。

基于金融监管视角的城镇化建设金融创新风险控制优化

第一，落实法律法规制度，确保中央政策能够得到积极实施，严格控制地方债务风险。金融监管应改变过去的“事后监管”模式，应当不断地深入业务前端，占据主动地位，不断向“事前防范”模式转变。与此同时，要确保法律法规的权威性，对于明显违反中央政策的地方政府行为，应当给予直接的行政处罚，对造成严重损失的，应当追求其责任，从而保证中央宏观调控政策能够得到有效实施。

第二，理顺监管部门责任，禁止监管套利。当前我国分行业的“一行三会”监管模式存在大量的监管空白，这些两不管地带逐渐成为了风险的汇集点。要解决好这个问题，就需要明确政府监管主体的责任，建立多层次监管体系，例如部门联席会议，用新的监管方式引导行业建立自我约束机制。同时，不同的监管机构所考虑问题的角度不一致，也能够避免监管部门自身利用监管权力实现套利。

第三，加强金融机构的管理，激活金融体系，杜绝金融机构的道德风险。随着融资渠道的改革和开放，银行贷款占全社会融资总量的比例已下降到50%以下。但是，无可否认的是，银行贷款仍然是目前城镇化建设中最重要的金融力量。金融机构应当加强对金融机构的管理，严厉制止金融机构的金融抑制行为，让金融资源能够流向实体经济，从而减少资产价值泡沫。与此同时，应重视资本市场的发展和证券、信托、基金、个人财富管理行业的发展，扩大直接融资的比例，拓宽筹集资金的渠道，为城镇化发展提供更多的资金融通渠道。

第四，提升地方政府的财政自主权，拓宽城镇化建设融资渠道。地方政府能控制的资源只有土地资源和地方财政收入，债券、股权等直接融资手段都受到国家的严格管控。提高地方政府的财政自主权，明确中央政府和地方政府的分税制，有利于地方政府权责的合理配置。只有提高了地方政府的财政自主权，才能进一步激发地方政府的发展热情和风险控制动力，促进地方政府在风险可控的情况下加快新型城镇化建设的进度，并确保发展的质量。

参考文献：

1.周中明.中国特色城镇化道路及其金融支持路径的思考[J].河北金融，2013（4）

2.李建发，林可欣.地方政府融资平台金融监管与会计规范问题[J].金融会计，2013（8）

3.北京大学金融法研究中心等. 金融监管政策动态[J].金融监管研究，2013（7）endprint