“带土进城”有望成为打通城乡二元结构的突破口

张军

土地是农民市民化绕不开的“坎”，河南、陕西、山东、四川、重庆、安徽、天津等地进行的“带土进城”探索显示，在保留原有农村权益的基础上给予进城农民无差别市民待遇，可有效化解农民市民化“前瞻有忧、后顾有愁”的困境。这种“城乡双重权益保障”为破解农民进城动力不足和资金短缺、城市建设用地紧张、农业分散经营生产效益低下、城乡生产要素分割等城镇化系列难题提供了路径选择。只要政策配套、操作得当、推进稳妥，“带土进城”可以成为打通城乡二元结构的突破口，为新型城镇化和农业现代化打开发展空间。

多地试点“带土转移”：既给城里的碗，也留乡下的锅

58岁的陕西镇安县西口镇农民胡广勇虽然在西安有房子有工作，对秦岭深山里的宅院和承包地仍然牵挂。他说：“城里生活万一碰上个三长两短，农村有房有田就有了退路。”

由于农村权益不能“权随人走”，加之就业、住房和社会保障制度的不完备，当前许多农民对进城落户持“前瞻有愁、后顾有忧”的心态，即使在城里站稳了脚跟，也舍不得农村的一亩三分地，这严重制约了城镇化进程和农民市民化步伐。在引导农民转户进城实现市民化过程中，河南、陕西、四川、安徽、天津、重庆等地都在不同范围内进行了“带土进城”试点，基本可归纳为三种模式：

一是静态转移式。农民进城落户，农村权益和村庄原貌不作改变，基本处于静态保留状态。这一模式适用于只有少量农户进城的村庄或自愿进城的农民个体。由于政策调整不大，这一模式可普遍推广。

二是就近转移式。宅基地复垦，旧房改造集中居住，节余用地指标通过交易变房、变现或变股，承包地可流转可不流转，其他权益不作改变。这一模式适用于进行新型农村社区改造的村庄或就近城镇化的农民个体。河南、山东等地在推行新型农村社区建设中较多采用这一模式。

三是融城转移式。宅基地复垦还田，节余建设用地指标通过交易变现或变股，承包地流转，利随人走，其他权益不作改变。这一模式适用于城郊型村庄改造或已融入城市生活的农民个体，主要是新生代农民工群体。四川、天津、重庆等地较多采用这一模式。

上述地区的一些试点尽管模式不同，但政策核心可归纳为：农民与“农村户籍”相关的各项权益，包括宅基地和房屋使用权、承包地经营权、集体共有资产处置收益权，甚至相对宽松的农村计划生育政策和惠农政策等，都保留不变或设定一个相当长的过渡期；同时，政府要创造必要条件和搭建平台，打通城乡两个要素市场，让这些权益能够变现、变股；有条件的农民可以自愿选择转户进城变现、变股，也可以选择转户进城留地、留房或留股，不因进城丧失原来的农村权益。农民进城后，还要给予相应的医疗、社保、住房、教育、就业等市民待遇。

稳农、节地、筹资、促城 “带土进城”效应显现

在稳定农业和粮食生产、筹措农村城镇化建设资金、化解城市建设用地紧张、促进农民市民化等方面，“带土进城”为基层破解难题提供了路径选择。

这是笔者实地走访的两个正在消失的自然村庄：江西省安义县南坑村，一个留守老人，两条狗，一群鸭；四川省达县桐梓园村，两个留守老人，两头耕牛，四条狗。在中西部地区劳务输出大省，这样的“空心村”“半空心村”比比皆是。著名作家冯骥才指出，过去10年全国每天消失80至100个自然村。

在北京打工的桐梓园村农民鲁友明说，自己在家时责任田能产4000斤稻谷。后来父亲一个人在家种田，投资投劳跟不上，产量要少1000斤。父亲去世后，就没有人种粮了。见微知著，大量自然村落消失，虽然不会对全国粮食安全带来致命威胁，但形同“天下粮仓”有了“漏斗”。

“带土进城”可以堵住“漏斗”，通过村庄改造、宅基复垦、耕地流转、人口集聚和城乡建设用地增减挂钩，有利于守住耕地红线，促进土地适度规模经营，为农业稳定和农业现代化奠定基础。

“带土进城”还可以解决“农村人口减少建设用地不减少和城市人口增加建设用地短缺”难题。四川郫县指路村通过“带土进城”实现农村社区化，节约用地200余亩；重庆市通过“带土进城”宅基复垦，为城市提供13余万亩建设用地指标，相当于节约了13余万亩耕地。

一些地区通过“带土进城”，尝试通过城乡建设用地增减挂钩，打通土地、资金等城乡要素市场，为城镇建设和新型农村社区建设筹集资金，促进了城镇化发展。四川省郫县唐昌镇战旗村通过就近转移式“带土进城”，208亩建设用地指标置换后实现土地收益1.3亿元，同时吸引外来投资1.8亿余元；重庆市通过各种形式的“带土进城”，累计为农村筹积了220余亿元建设资金。

城镇化的关键是“人”，如何为农民、尚未进城的农民尽快改善居住条件、实现就地城镇化，如何让已经进城的1.58亿农民工群体留在城市、融入城市，是最为迫切的现实问题。“带土进城”可保证进城农民无法在城市生活后，仍能回到农村“软着陆”，减少社会震荡。

打通政策通道 让“绊脚绳”变成“垫脚石”

由于舍不得依附于农村土地、户籍、宅基地等方面的权利，农民面临进城落户机会选择时心态复杂。一些在城市实现稳定就业的农民形象地说：现在有房有业，离城里人就差一根“绊脚绳”了，却很难下决定完成“最后一跳”。部分地区基层干部认为，只要廓清认识误区、完善配套政策、尊重农民意愿、选择合适模式，“带土进城”完全可以成为一块“垫脚石”，帮助农民完成关键的“最后一跳”。

城市和农村“双保险”是“带土进城”的核心所在，但有舆论认为这不是一种“公平”安排，农民进城落户后应当将农村承包地交回村集体组织，要通过政策宣传和解读，统一思想认识。试点地区基层干部认为，当前虽然没有明确政策依据，但这一做法与中央之前发布的有关农村土地的政策精神并不矛盾。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》强调，不得以农民进城务工为由收回承包地，纠正违法收回农民工承包地的行为。国发〔2001〕6号文件《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》指出：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。

有专家指出，“带土进城”涉及的农村权益和国家及地方政策性优惠待遇超过35种，有的地区接近40种。其中与土地有关的权益10余种，与身份有关的权益20余种。如果作为一种全国性政策推广，需要涉及的相关部门进行政策梳理，制定实施细节，做好城乡制度衔接，区分不同情况，确定合理的过渡期。

试点地区反映，涉及到整个村庄宅基地复垦和村庄改造“带土进城”时必须十分谨慎，不能搞成村庄大拆大建，要坚持“进城在前、改造在后，区别情况、分类实施，农民自愿、收益归农”原则。同时满足三个前提条件：一是城乡之间存在合理的级差地租，当地有土地增减挂钩指标，符合土地征用制度；二是农户或村庄宅基地复耕后可产生多余建设用地指标，建设用地指标出让后获得的资金收益，能与农民还迁住宅、公共设施建设和农田复耕支出保持平衡或有节余；三是小城镇或新型农民社区建设符合城镇规划。

“带土进城”是过渡性制度安排，最终还是要通过户籍、土地制度改革，打破城乡二元结构，彻底剥离附着在户籍制度上的特殊权利，实现公共服务和社会福利的均等化，让农民平等地享受城市居民的教育、住房、社保和就业服务等保障。

（作者单位：西北农林科技大学经济管理学院）endprint