关于后退耕还林时期生态补偿的难题及处理措施

刘安浩　林超

摘 要：后退耕还林时期生态补偿机制建设过程中出现诸多难点与问题。不同经济发展水平和生态资源区域对生态补偿的依赖程度并不均衡。随着后退耕还林时期的到来和第二轮退耕还林工程的启动，退耕人员应特别重视对林木的永续开发利用问题。文章就后退耕还林时期的生态补偿的难题与处理措施提出意见，仅供参考。

关键词：后退耕还林时期；生态补偿；处理措施

1 引言

退耕还林是建设生态文明的主要举措，但就目前发展情况而言，后退耕还林时期生态补偿政策面临着很多的难点问题，国家必须健全完善生态补偿机制，解决退耕农户长远生计问题，提高生态补偿政策实施效果，巩固退耕还林成果。

2 生态补偿政策的实施特点

退耕还林工程实施重点因其地理位置和生态区位条件的不同而各不相同，导致在不同经济发展水平和生态资源条件下的退耕还林权利人（经营者）对生态补偿的依赖程度极不均衡。

2.1 高寒地区

高寒地区自然条件恶劣，霜冻灾害频繁，林木生长周期极长，相比于农业生产来说，当地农户更愿意发展林业生产，退耕还林工程主要建设生态林。由于高寒地区具有地广人稀、位置偏僻、交通不便、经济落后、土地贫瘠、生态脆弱等特点，而且多为少数民族聚居地，农户对生态补偿政策的依赖程度极高。若政府停止退耕补贴或减少补贴，就可能会导致很多农户，尤其是少数民族的长远生计问题得不到保障。

2.2 土石山区

土石山区自然环境条件比较适宜，林业资源丰富，发展潜力巨大，经济条件较好。但人口密度较大，耕地资源缺乏，土地粮产较低，导致土地垦殖强度加大，水土流失比较严重，退耕还林工程实施空间广阔，主要发展生态经济兼用树种。如果采取科学管理技术措施，工程经济效益比较明显。因此，退耕农户对生态补偿的依赖程度较低。

2.3 丘陵地区

我国很多丘陵地区人口相对密集，资源比较匮乏，人为活动频繁，水土流失较为严重。退耕还林工程重点在于治理水土流失。由于当地农户对资源的依赖程度不高，农户主要受益依靠外出务工，并非源于退耕还林的生态补偿。因此，生态补偿对其长远生计问题影响较小。

3 后退耕还林时期生态补偿的难点

3.1 退耕农户权利实现受到诸多限制

从法律上讲，退耕还林政策对退耕农户来说是可以拥有多种权利，可是在践行权利时却要面临资源收益权的有限性和补偿收益的不确定性等许多问题。

3.1.1 退耕还林开发获益进展缓慢

在目前林业政策环境下，很多退耕农户无法界定“不得损坏生态功能”这个林业资源保护前提，不能对自己的林木进行有效开发获益。此外，农户开发林地、林木的数量、时间等也被相关政策规定所禁锢。就农业经济收益而言，其权利也被相应制度禁锢和行政干预影响，导致退耕人员在自己林木上所获取的利益难度极高。因此，退耕农户想要获取收益变得漫长而有限。

3.1.2 补偿收益问题未能有效解决

政策补贴没有区分对待不同区域的退耕还林情况，没有明确规定农户在粮款到期之后是否继续享有与其他生态林（主要是天保公益林）经营者一样的补偿权利。到期后“谁来补、怎样补、补多少、补多久” 等问题始终没有在法律法规上、政策机制上、运作程序上得到解决。这些问题的存在都会导致农户无法确定自己能否获得补偿和获得多少补偿。倘若缺乏可持续性的生态补偿机制，即便对退耕农户的补偿权做出了明确的规定，农户也还是不能持续从退耕地上获取补贴收益。

3.2 森林生态产品的受损主体难以界定

作为公共产品来说，森林产品的非排他性使得大部分农户具有对其进行随意利用、破坏等权利。由于森林生态产品的受益和受损主体难以界定，因此，在很多时候，受益主体无法直接向受损主体进行补偿，大多是由政府转移支付来解决该类问题。

3.3 补偿资金来源单一，政策高度统一

我国幅员辽阔，各地社会经济状况和自然环境条件差异很大，退耕地区立地质量、产出水平千差万别。不同时期、不同区域、不同林地，其发挥的森林生态功能和经济效益也不同。目前，生态补偿资金主要依靠国家财政资金，远远不能满足生态文明建设的需要，工矿企业还未主动拿出一定资金对当地农户进行生态补偿。同时，不同地理区域、经济条件和森林资源情况，使得各地农户对生态补偿政策的依赖程度也存在着差异。而现行“一刀切”的补偿模式，未能体现出地域差异，致使其科学性相对降低，缺乏灵活性和适应性。鉴于此，政府在具体政策实施中，高度统一的生态补偿标准，存在政策效应不均衡的问题。

3.4 未针对地域性补偿做出时间规定

伴随着退耕还林生态补偿的进行和第二轮退耕还林工程的启动，我们面临如何保证农户既能巩固退耕还林成果也能提高生活水平的社会问题。部分退耕地区农民，两轮生态补偿过后，退耕林木非但未能成材，也未带来较为可观收益，生活状况十分窘迫。因此，极其抵触退耕政策，工程进展并不顺利，无法取得明显效果。倘若退耕还林政策不能解决农户温饱和长远生计等问题，那就极有可能演变成毁林复耕，使第一轮退耕还林工程毁于一旦，导致“国家要被子，农民要票子”成为空话。所以，要实行退耕还林政策，首要前提还是国家补偿金额问题，应该根据地域情况对补偿金额做出适当的调整，保证退耕农户的基本收益。

4 解决退耕还林时期生态补偿的难题的措施

4.1 建立健全生态补偿机制

在稳定和完善现行补偿政策的基础上，明确后退耕还林时期以生态补偿为主体的政策制定方向。退耕还林在补助期满后，已进入了一个新的发展阶段，工程生态效益逐步凸显，此时现行补偿政策已不适合新阶段的发展要求，不利于退耕还林的长期持续稳定发展。因此，需要通过调整补偿政策、转变补偿方式、明确补偿对象、简化补偿程序、扩大补偿范围等形式建立健全生态补偿的长期机制，将退耕林地列入森林抚育林业补贴政策，充分体现补偿政策的时效性、合理性、公平性，激励广大农户从事林业生态建设，切实提高生态补偿政策实施的效率和质量。

4.2 切忌采用“一刀切”标准

根据不同时期、不同区域的不同情况进行灵活调整，形成多元化补偿主体，选择形式多样、相互协调的补偿方式，做到补贴资金要向新型林业经营主体、资源保护利用主体和友好型林业发展主体倾斜，确保补偿政策实施能与建设生态文明和当地发展相适应。

4.3 实行与市场接轨的补偿制度

退耕还林补助标准要随粮食市场价格每隔一定年限进行调整，制定科学合理的生态补偿标准。同时，将保护和发展林业的良种、农资纳入农业良种补贴、农资综合补贴范畴，切实推进林业发展适应市场经济规律。

4.4 明晰退耕还林生态受益主体

合理确定生态服务受益主体，通过税费改革和市场化运作方式，逐步建立体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，保障生态建设退耕还林工程的筹措资金渠道稳定。

5 结束语

总而言之，在社会主义市场经济发展的新时期，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，环境保护和生态建设是确保我国社会经济可持续发展的关键性事业。退耕还林作为我国环境保护工作的重要措施之一，加之新一轮退耕还林工程即将启动，政府必须要高度重视退耕还林工程管理，尤其是后退耕还林时期的生态补偿。只有将补偿政策落实到位，才能确保退耕还林工程全面展开，才能提高补偿政策实施效果，才能保证生态环境健康和谐，才能实现中华民族永续发展。

参考文献

[1]刘黎明，李蕾，赖敏.西部地区生态退耕的“效益问题”及其评价方法探讨[J].生态环境，2005，14（5）.

[2]郭佳，包慧娟.奈曼旗退耕还林生态补偿机制研究[J].内蒙古师范大学学报（自然科学汉文版），2012，41（1）.