中国党政关系

张长东

政党是现代国家的重要政治组织，是现代政治体系区别于传统政治体系的一个主要标志。而党政关系也是现代国家政治体制的一个重要制度，很大程度上影响一国治理质量的高低和政治发展的轨迹。党政关系对我国的社会主义政治体制而言更是居于核心地位。本文将尝试在理论的指导下，从实证的角度来分析党政关系的现状和近期的发展。

中央层级党政关系

从历史的角度来看，建国后我国的党政关系经历了三个阶段：改革开放前的党政不分、以党代政，八十年代短暂的党政分开的改革尝试，和八十年代末开始的以党统政。

在中央层面，党和政府的分工相对更为明确，党的领导的制度化程度也相对较高。在党政分工中，政府主要承担经济建设和管理的工作。

我们可以从常委会委员的构成情况变化中看党政关系的一些变化。十三大到十四大的一个变化是常委人数由六人增加到七人，除了之前的总书记、总理、人大常委会委员长、常务副总理、纪委书记和政协主席之外，当时的军委副主席刘华清也成为了常委。到十五大的一个变化是国家副主席胡锦涛取代了离任的刘华清成为常委。十五大到十六大的一个变化是政治局常务委员会委员的数量从七人增加到了九人，其背后的一个涵义则是党的地位相对于政府的提高。到十七大，这个格局得到了维续。最近召开的十八大把常委人数减为七人，政法委书记不再兼任常委而只是政治局委员。

除了党委加强了对公安部门的直接领导，同时，归属于国务院的监察功能更多的隶属于党的纪律检查委员会。无论是监察局和新成立的预防腐败局，都在纪委的统一领导下，由纪委副书记兼任局长且其他工作人员都是纪委工作人员，属于三块牌子，一套人马。其他“口”的组织情况也类似。

八十年代以来党政关系的另一个变化就是通过强化人大这一最高权力机构来行使党对政府的领导和监督。

党对全国人大的领导作用主要是依据其作为执政党（类似于绝对多数党），通过对人大常委会组成人员人选的提名、通过人大中的党员代表和领导非党员代表选举人大常委会组成人员来实现的。同时，另外一个领导方式则是通过人大常委会的党组来实现的。

随着维稳和社会管理职能的强化，中央政法委的职能也发生了变化，体现了党政关系的一些调整。

相对于党的全面领导，国务院的主要职能是领导经济建设，实行经济管理，这是当前党政职能分工的主要体现。这一分工在国务院会议的议事日程上得到了很好的体现。

党对国务院的领导还体现在政治局成员的组成上，国务院的主要领导（总理、副总理）都是政治局委员，总理和常务副总理则同时是常委，都是党的重要决策机构的成员。这样的交叉任职，根据民主集中制原则，既有利于将政府的声音反映到党的决策机构中，也有利于贯彻党的决定。

省级党政关系

省一级党政关系和中央党政关系较为相似，其主要区别在于：1）省市自治区政府接受当地党委和国务院的双重领导，一些部门（如国税）则是中央直属；2）省市自治区书记兼任人大常委会主任的现象较为普遍，有的地方还有副书记兼任政协主席的情况；3）除了书记、副书记兼任人大常委会主任、政协主席的情况外，专职的人大常委会主任和政协主席一般不担任党委常委。

省市自治区党委只有委员会和常委会两个机构，没有类似中央政治局的机构，因此常委会规模略大于政治局常委会。各省的党委常委会数量和构成大同小异。一般在11个或13个。随着2006年党委“减副”（减少副书记职数）改革的推行，地方党委常委会构成也相应发生了变化。一个变化是除了省长和常务副省长之外，政府领导人里面一个常务副省长进入了常委会。如江苏省第十二届省委常委会有11名成员，包括省委书记，省长（兼任副书记），专职副书记，纪委书记，常务副省长和常委副省长各一名，政法委书记，宣传部部长，省军区政委，省会市委书记和一个重点城市市委书记。

2010年，除了政治局委员担任的省市书记和新疆西藏两个自治区外，其他省（市自治区）委书记都兼任省人大主任，这一点区别于全国人大和很多县、乡镇人大。

最近十年来党政关系的一个变化是政府，尤其是政府首脑的问责得到了加强。2003年北京非典中，北京市市长孟学农和卫生部部长张文康被问责下台，揭开了政府官员问责的序幕。之后山西省两任省长先后因为重大煤矿安全事故下台。2009年的三鹿事件，中央纪委监察部更是对三鹿奶粉事件中负有重要责任的质检总局、农业部、卫生部、工商总局和食品药品监管局的有关人员作出处理。

县、乡级党政关系

县级政府是一级小而全的政府，设有除了国防和外交之外，几乎所有的党政机构。

由于党政之间缺乏明确的分工，而书记又是党内一把手，因此县委书记的权力很大，往往大权独揽。除了党务之外，县委书记还插手经济事务。和中央以及省级不同，在县一级，因为压力型体制对经济发展和税收增长的强调，党委也肩负着发展经济的重任。

在县一级，县委书记是否兼任人大主任在全国乃至同一省内都没有统一规定。其中，少数民族地区一般不兼任，安徽、江苏、湖北三省则明确规定兼任。而陕西在2007年，湖北在2011年分别出台文件，规定市、县（区）人大常委会主任不再由书记兼任。

乡镇一级的党政关系和上级政府比起来差异很大。乡镇党委和政府之间的权力关系本质上是一种授权关系，而非制度化的分权关系。在乡镇一级，党委和政府的一体化明显得到了强化。这种一体化体现在很多方面。在会议的组织过程中，大部分会议都是党政联席会议，党委或者政府很少单独开会，会议也往往是书记主导；在政府的日常运作中，各个部门都围绕“中心工作”统一安排工作，专业化分工并不明确；在工作人员的调度配置上，也高度一体化，譬如说党政办公室是合一的。究其原因，如许多乡镇政府工作人员所说的那样，乡镇政府承担了大量的政策执行任务但是机构编制又不像上级政府那样完备。“上边千根线，下边一根针”，乡镇政府只有动员大部分工作人员，才能完成上级交付的“重点工作”。如果在乡镇一级也设立和上级相对应的机构，那么乡镇政权的规模需要扩充好几倍。

在乡镇一级，人大代表团和党政的分工也很模糊。作为三个正科级干部之一，人大代表团主席是乡镇党委委员且排名第三。由于其在党内的位置且乡镇人大的权力有限，人大代表团主席往往手握重要的实权，分管具体行政事务，“虚职不虚”。譬如，笔者在浙江省某县调研的时候，发现当地一个镇的人大代表团主席分工负责镇里的两大重点建设项目。这一点是乡镇区别于其他地方政府之处，但人大代表团主席参与具体行政事务同时也会削弱乡镇人大对乡镇政府的监督。

我们发现，越往下，党政分工越模糊，权力的制度化水平越低。这和基层党政的规模和工作性质，尤其是压力型体制下越是基层党政机构，承担越重的压力相关。

以党统政的优点是思想统一，行动有力，有利于发挥民主集中制，更好地协调多个部门从而提高效率和效能，这在国务院大部制改革不易推动的情况下，显得尤其重要。

同样重要的是要加强社会主义法制建设，推进司法改革，加强依法治党和依法治国。推进司法改革的一个可行方法是推动司法独立和垂直管理，使地方法院独立于当地党委和政府，从而中立地监督政府。