国际视角下对我国保障性住房建设发展机遇的一些思考

■ 陈 林 Chen Lin

1 我国在实施保障性住房建设上存在的突出问题

1.1 我国的保障性住房建设未满足市场需求

十二五规划提出：保障房建设的目标在于立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。规划目标是通过新建3 600万套保障房，到十二五期末，使保障房的覆盖面达到20%，而目前日本是44%，香港是50%，新加坡是85%，从被保障的比例来讲我国的保障房覆盖率较低（图1）。根据国民经济和社会发展统计公报显示：2011年和2012年基本建成城镇保障性安居工程住房共1 033万套，完成率不到40%。保障性住房的意义在某种程度上超出了我们的想象，在人们只把它作为满足我们居住的物品来看待的时候，实际上在现实生活中保障性住房的影响、价值和所发挥的效应已经远远超过了“仅仅头顶上一片屋檐”这个概念。“和谐社会”的创建要求城市更新必须妥善处理各种利益主体的权益冲突，重点解决中低收入群体的基本居住保障问题。特别是在目前各地主要城市的住房价格居高不下，“人人有其屋”成为众望所归。 然而面对不断上涨的房价，以及保障性住房的紧缺，广大居民的承受能力不断接受着考验。

另一方面，我国城市政府在有限的财力下为了保证城市建设的持续投入，必须依靠将土地等价值可市场化的资源作为资产来加以经营，而需要政府单向投入和独力支持的保障性住房就往往会被视为财政的包袱。特别是在城市更新的过程中，优良的城市中心区往往让位于高档商品房建设，而常见的保障性住房建设不是在落后区块“见缝插针”，就是被甩到城市边缘的未开发地区，配套不全，就业与生活成本高，影响了广大中低收入群体的生活品质。有效落实搭配保障性住房建设需要考虑到“质”的因素，光有量是满足基本需求，没有质的保证量只是虚假的数字。

图1 保障性住房建设发展情况比较

1.2 忽视了保障性住房房屋建设发展的可持续性

我国某些保障性住房建设不重视资源的可持续发展利用。设计模式仅仅服务于建立单一建筑模型或者建造，没有联系到建筑物的整个生命周期，在建筑物设计、建造和维护管理中不能实现信息共享和管理集成化。而新加坡大多数保障性住房组团均配置空中花园式屋顶的立体车库，既保证30%以上的平均绿化率，又改善了整个环境，体现建筑可持续发展理念。

2 国内外保障性住房建设发展的成功经验

国内外许多地方从以居民意愿为导向，重视住房保障规划的视角，开展了许多积极探索，从制度分析和实证分析相结合的路径出发，对保障性住房运营机制进行了研究，探索出了许多成功的促进住房保障机制运行的城市运营方式。

2.1 香港

中国香港所建的公共性住房称为“公屋”，其特征是分布较为均匀，除中环和湾仔区的中央商务区外，各区都分布有公屋与居屋。公屋主要分布在4个区域内，分别是市区、扩展市区、新界和离岛。其设置充分考虑便捷的交通和对外的联系，交通枢纽和转换节点安排在公屋区的近旁，方便转乖、保证效率。通过完美的、多层次的交通系统，将公共交通网络通达、延展到每一个居住区。由于有多种交通组织方式可供选择，因此多数居民的日常交通成本并不高。

同时香港对于公共屋村的设施配套较为完善，安排了商业、医疗、官立学校、体育、休闲、宗教场所、公共广场和绿地等设施，生活便利度高。在开发过程中，公屋一般都是先开发商铺，以满足住户的生活需求。而且部分公屋位于密集的商业环境中，给低收入者就近就业创造了条件。

2.2 日本

日本是一个典型的人多地少国家，住房历来紧张，尤其是二战后，为了避免出现种种社会问题，日本政府自上而下建立了一个只对中等收入以下家庭住房负责的责任体系。日本公共住房建设、经营的主体是住房都市装备公团和地方政府房地局，由他们分别负责中等收入和低等收入家庭的住房问题。从20世纪60年代始，政府制定了“住宅建设工业化基本设想”，装配式住宅开始在公营住宅建设中推广应用，经过日本住宅产业工业化几十年的推进工作，基本实现住宅建设、住宅部品的工业化。日本政府立法形成了在住房的管理、制度、金融以及其它内容上的住房法律体系，并成立一系列住房发展机构，形成了完备的政策体系，由政府建立的住宅金融公库确保了保障房屋建设的财政来源，使得日本的住房水平有很大提升。

2.3 新加坡

新加坡是全球国民拥屋率最高的国家之一。1960年，政府成立建屋发展局，采用了对住房市场全方位介入的全面责任型住房政策，由政府提供给中、低收入家庭的廉租房和廉价房即保障性住房，也称“组屋”，发展至今已有50多年历史，超过约 80%的人口居住在组屋中。

2.3.1 国家通过组屋培育社会认同感

新加坡组屋制度颇具匠心：重视培养家庭伦理和谐，帮助社会弱势群体拥有房屋私产。组屋作为维持社会稳定的基石之一，不仅塑造了新加坡国民的国家身份认同感和作为公民的共同记忆，同时也塑造了新加坡的公共社区。组屋建设注重民族文化的延续：各种族的人根据不同比例住在一栋楼，鼓励通过不同宗教和族群之间的交往增进彼此的感情和信赖。

2.3.2 组屋建设应用绿色节能技术

2007年，新加坡政府建屋发展局推出了首批“绿色组屋”，集环保、绿化、节能等多项功能及设施于一体。之后新加坡政府开始致力于以节能环保和可持续发展为理念改造政府组屋的工作中，推出“绿色家园计划”，政府组屋逐步安装太阳能板、雨水收集系统、节能灯、气动垃圾收集系统，预计改造后的组屋可节约能源30%。

2.3.3 大力推广预制构件

不同区域的组屋类型既有相似性，也有差异性，提供了集成化设计模式运用的空间。绝大多数组屋采用装配式结构形式，在不同组屋项目中预制构件具有相似性，通过调用资料库使得设计过程大为简化，减小设计强度和可能的设计欠缺带来的经济损失，除节约设计时间，还可获得高性能的产品和多方效益。

3 对我国保障性住房建设发展机遇的一些思考

3.1 保障性住房政策倾斜为住宅行业带来可观市场

2011年伊始，针对持续走高的房价，国家对房地产市场相继出台了国八条、房产税、限购令等一系列紧锣密鼓的调控政策，为的是抑制投机性的炒房行为，让房地产市场能够健康有序地发展；国家房地产政策的转变，使得楼宇市场的需求将会有很大一部分集中在中低端市场，这也为广大楼宇厂商带来了新的市场契机。另一方面，从土地供应计划中也可以看出，尽管国家大幅增加了保障性住房的建设规模，但商品房仍然是住房建设主体，住宅行业拥有了非常可观的发展空间。

3.2 保障性住房的大力建设推动住宅产业化发展

住宅产业化，是指运用新材料、新技术、新工艺、新设备，对传统粗放式住宅生产方式转型升级，大幅度提高住宅建设的劳动生产率，全面提升住宅质量，实现节能、节水、节材、节地和环保。

3.2.1 住宅产业化是经济转型发展的客观要求

推进住宅产业现代化是落实科学发展观，在住宅建设领域实现产业结构调整和增长方式转变的根本途径。“十二五”时期，随着国家加大对节能减排技术研发和运用的政策支持，住宅产业化必将成为建筑产业发展的主导方向。

3.2.2 住宅产业化是实现跨越赶超的新生力量

住宅产业化可以实现住宅的集约化生产、规模化经营和相关资源的优化配置，实现住宅建设数量与质量的大幅提高。

3.2.3 大规模建设保障性住房为住宅产业化发展提供良机

大规模建设保障性住房，为住宅产业化在保障房建设领域的实施奠定了坚实的基础。同时，住宅产业化发展有利于降低保障性安居工程综合建造和使用成本，提升住宅品质，并能平均缩短工期1/3以上，将极大促进保障性住房建设。

3.3 实现保障性住房标准化设计

保障性住房的标准、设计跟城市的人口构成、城市的竞争力有复合性的考虑。住宅标准化设计就是在住宅设计中采用标准的设计方案、建筑体系和部品，按照一定的模数标准规范住宅构件和产品，形成标准化、系列化的住宅部品，减少住宅设计中随意性，并简化施工手段；标准化设计是住宅产业化的基础和核心，在保障性住房中实现标准化设计是实现保障性住房工期可控、成本可控和质量可控的重要手段；现在我国各地已相继出台了保障性住房建设标准图集， 如沈阳市作为国家现代建筑产业化试点城市，在保障性住房产业化模式的探索上做了一些有益的尝试，特别是高度重视公租房建设的产业化发展，与中国建筑标准设计研究院等积极展开合作，设计了地铁浑南车辆段丽水新城公租房项目，不断丰富完善装配式建筑技术标准体系，使得公租房的建设质量上去了，工程造价却下来了，取得了良好的社会效果。

3.4 产业链升级推动建立可持续发展评价体系

构建房地产业可持续发展评价指标体系，为理论研究和实践工作提供信息资料。以定期、全面、系统地对城市房地产业的发展状况进行描述、监测分析和综合评价，为各级政府制定房地产业可持续发展战略目标，考核其实施情况以及相关部门决策提供科学的依据，规范和引导房地产业步入可持续发展的轨道。例如，工业化住宅认定标准体系，实践证明，工业化技术的应用可减少木材用量87%、节约用水63%、减少建筑垃圾91%、节省能耗20%。

3.5 带动建筑绿色节能领域的发展

建筑是城市的主要载体，既为城乡居民提供生活、工作基本场所，也是能源消耗与温室气体排放的重点领域。随着我国城镇化进程的进一步发展，建筑总量将不断增加，建筑能耗总量和占全社会能耗比例都将持续增加，从长远来看,我国的常规能源供给及生态环境难以满足城市发展需求。深入推进建筑节能，不失时机地发展绿色建筑，关系到全社会节能减排目标的实现，关系到城乡建设模式的转型升级。在推动保障性住房绿色节能发展这方面需要加快完善政策体系，如强制实行保障性住房绿色标准以强化激励与约束该领域发展；实施绿色建筑激励政策引导促进以低成本绿色技术的研发与应用；配合住宅的产业化发展，提升建筑质量，减少建筑垃圾，节约资源，促进绿色低碳建筑健康发展。

4 结语

如何解决中低收入群体的住房问题是我国经济社会发展和城市化进程中面临的主要难题。在分析我国保障性住房建设发展存在的问题基础上，通过对发达国家和城市的住房保障制度经验的梳理与总结，提出我国保障性住房发展机遇的创新思路，对切实解决中低收入群体住房问题，抑制房价过快上涨，促进国家可持续发展具有现实意义。