金融监管模式改革比较研究

董 斌,詹 飞

(中央财经大学法学院,北京 100081)

【经济学研究】

金融监管模式改革比较研究

董 斌,詹 飞

(中央财经大学法学院,北京 100081)

随着金融业混业经营的发展,金融风险和监管也逐渐引起各国的关注.美国次贷危机为全球金融监管敲响了警钟,旧的金融监管模式不再适应金融创新的要求,因此各国建立起各有特色的监管模式,面对全球性变革,我国也应与时俱进.文章对各主要金融监管模式进行介绍和比较,借以探讨适合中国的金融监管模式,并认为双峰监管模式对于我国金融监管体制改革具有重要的借鉴意义.

金融监管模式;双峰监管;中国金融监管体制改革

1 金融监管模式概念辨析

1.1 金融监管模式的概念

金融监管是融合了金融监督与金融管理的合成概念,它是指为了使金融业健康运行,金融监管机构在法律法规的授权下,对金融业实施监督、治理的行为的总称.

金融监管模式从广义上讲,包括监管理论和监管原则、监管主体、监管目标、监管方式等.[1]狭义的金融监管模式是指金融监管主体的组织结构,主要研究监管机构如何设立才能有效地实施监管规划.[1]在本文中,对金融监管模式采取狭义的概念.本文认为,金融监管模式是依据金融监管原则而设计的,根据机构监管、功能监管和目标监管等监管原则.目前世界上主要存在三种金融监管模式:(1)单一监管模式; (2)多元监管模式;(3)双峰监管模式.

1.2 金融监管模式与金融监管原则

金融监管原则,是更加抽象和上层的概念.古德哈特认为,可以根据三个原则设立金融监管的组织结构模式:(1)机构监管;(2)功能监管;(3)目标监管.[2]国际上的各种金融监管模式实质上是依据不同的金融监管原则来设立的.

1.2.1 机构监管原则

20世纪30年代经济危机在世界范围内产生并蔓延,美国首先确立了机构导向的监管模式.1933年,美国颁布《格拉斯—斯蒂格尔法案》,把金融业划分为银行、证券和保险三个行业,实施分业经营.通过这个法案,使得各金融机构形成了单一的经营范围,监管机构得以通过设立对应的部门来实现对这三个行业的监管,也就是分业监管的形式.

1.2.2 功能监管原则

功能监管是指依据金融机构的基本业务和其所设计的金融产品的特性而设计的监管,功能监管将金融监管从针对特定金融机构实行一对一监管,转变为以特定类型的金融业务为对象进行监管.

1.2.3 目标监管原则

目标监管从金融行业发展和监管的目标出发,认为最合理的监管方式就是着眼于金融业监管目标来设计监管模式,使金融监管的三个方面:系统监管、审慎监管和业务经营监管均能达到各自的目标.目标监管原则主张,从监管目标出发来设计监管结构优于针对被监管者集团的组织结构来设计单一监管结构.[3]

2 世界主要监管模式的比较

2.1 单一监管模式:以英国为例

2.1.1 英国单一监管模式

20世纪末,一些金融业发展领先的国家为了适应金融混业经营的趋势,先后对金融监管模式进行了重大的改革,其中英国的改革最为引人注目.针对金融混业经营的发展,英国金融业监管由分业监管转变为混业监管,设立了金融服务监管局(FSA),统一对金融业进行监管,这就是对许多国家产生影响的单一监管模式(如图1).

图1 金融监管局成立之后监管职能部门概览[4]

金融服务监管局负责制订金融监管规章制度,同时监管银行、保险公司等金融机构.它实行董事会制,董事由财政部任命,经费来源于收费.

可见,英国的监管模式还是建立在机构监管的原则之上的,针对不同金融机构,金融服务监管局下设的各个监管机构依法履行监管职能.

2.1.2 对英国单一监管模式的评价

一体化的监管机构具有以下特点:

(1)降低监管成本,产生规模效益.由于只有一个主要监管机构,运行于一个体系内,单一监管模式实现了监管资源的充足利用.

(2)有利于监管的国际协调.金融全球化的发展催生了许多跨国金融集团,由于各国监管模式和标准不一,金融监管的国际合作显得尤为重要,此时就需要一个具有对外职能的单一机构来协调国际合作事宜,而金融监管局的设立正好符合了这一趋势.

但是金融危机的爆发使得人们不得不重新思考英国的金融监管模式,虽然只有一个主要监管机构,但是它仍然过于重视对单一机构的监管而忽视整体.此外,普通消费者并没有从金融监管改革中获利,他们在监管上通常得不到应有的重视和保护.

2.2 多元监管模式:以美国为例

2.2.1 美国伞式监管模式

1999年,美国颁布《金融服务现代化法案》,打破了金融业的隔离墙,建立起“伞式”监管模式(图2).法案明确了功能监管的原则,以适应金融混业经营趋势和金融控股公司的出现.法案从整体上确定美联储作为中央金融监管机构,各个金融监管机构又根据经营业务的不同,对金融机构进行监管.这种监管模式在过去很长的一段时期内保证了美国金融业的稳定发展.

图2 美国伞式功能监管模式

2.2.2 对美国多元监管模式的评价

伞式监管模式在美国现有的政治经济体制下,较好地兼顾了金融创新和金融稳定.然而这种监管模式并不符合金融混业经营、统一监管的趋势,只是在原来的基础上进行修补,而多次的修补会导致政策的不稳定性和机构运行的复杂性.随着金融创新和全球化的发展,美国的监管模式也日益暴露出弊端,即缺乏统一的监管标准,过于细致和分散的规则也难以被执行,这些现状导致了监管重叠和监管空白同时存在以及监管效率的低下.

2.3 双峰监管模式:以澳大利亚为例

2.3.1 双峰监管模式

“双峰式”监管模式在澳大利亚表现为:澳大利亚储备银行作为中央银行,负责在宏观层面制定货币政策,保持金融系统稳定.在微观层面,澳大利亚审慎监管局和澳大利亚证券投资委员会负责具体的监管事务.

(1)澳大利亚审慎监管局(APRA)

澳大利亚审慎监管局于1998年7月1日成立,是澳大利亚金融服务行业的审慎监管机构.负责监督银行、信用社、建房互助协会、一般保险和再保险公司、人寿保险、互相保险协会,以及养老金行业的大部分机构.

澳大利亚审慎监管局根据1998年澳大利亚审慎监管局法以及银行法、养老基金监管法等法律的规定,主要职能为:制定和执行审慎监管的规则和配套措施,以确保这些机构实现其财务承诺,也就是说,它们必须保持财政状况良好,并能履行其对于储户、基金会员及保单持有人的义务.[5]

(2)澳大利亚证券投资委员会(ASIC)

澳大利亚证券投资委员会是澳大利亚的企业、市场和金融服务监管机构,确保澳大利亚金融市场的公平和透明,保护投资者和消费者的合法权益,从而维持澳大利亚的经济发展和声誉.澳大利亚证券投资委员会是一个独立的联邦政府机构,依据澳大利亚证券和投资委员会法设立并运行.依据2001年澳大利亚证券及投资事务监察委员会法案的要求,澳大利亚证券投资委员会致力于维护金融市场诚信和保护消费者的合法权益.

2.3.2 对双峰监管模式的评价

双峰监管是集中有效而又分工明确的一种监管模式,它试图汲取单一监管和分业监管的长处,克服它们的缺陷,并顺应了金融混业经营的趋势.与单一监管模式相比,双峰监管模式在监管机构之间形成了竞争,它们互相制约从而在一定程度上避免了监管套利.不同于分业监管模式,双峰式监管提高了监管效率,降低了机构冗杂导致的监管成本;同时,修正了分业监管僵化和固定的缺点,覆盖面更广,避免了监管重复和监管空白.[5]

2.4 更优选择和发展方向——双峰监管模式

金融危机引发了全球性金融监管改革的浪潮,我国也无法置身事外,由以上三种主要金融监管模式的对比分析可以看出,在改革浪潮中,双峰监管模式具有以下优势而为各国所青睐,可以为我国的金融监管提供有利的借鉴:

首先,监管机构的整合可以提高监管的效率.在次贷危机中,美国的多元监管模式暴露出来了一系列问题,各监管部门各自为政,导致监管效率低下.而双峰监管模式与单一监管模式一样打破了分业监管模式,将监管目标分化为宏观审慎监管和市场行为监管两大模块,辅以体系内部统一的监管标准,降低了监管者和被监管者的成本,提高监管的效率.

其次,双峰监管模式可以弥补监管空白.金融监管与法律的相对滞后性和金融市场创新的高速度,表明仅靠制定和更新监管规则是不明智的.而双峰监管区别于规则监管,虽然依据的是法律规则,但是它从整个金融系统着手,将宏观审慎监管和消费者保护这两个目标分别加以整合,行为防护与系统防护相结合,避免了监管空白的发生.

金融危机后,在世界范围内开始了金融监管机构改革,2008年美国财政部提交的《金融监管结构现代化蓝图》的报告中提出,美国金融监管模式改革的方向“在一定程度上与澳大利亚、荷兰采用的模式相似”.[6]2009年路透峰会上,香港证券及期货事务监察委员会(SFC)行政总裁韦奕礼表示,香港应考虑采取“双峰”监管模式,即设置两个相应的机构负责维持金融市场稳定以及行为监管.[6]从2013年4月起,英国金融企业全部开始接受“双峰金融监管”(PRA和FCA),这是金融危机以来英国金融监管改革一个新起点.[7]这些事实说明双峰监管模式逐渐成为金融监管体制改革趋于一致的发展方向.

3 中国的选择:双峰监管模式

3.1 中国金融监管现状

中国是典型的实行多元监管模式的国家,与此相适应,1998年中国保监会和中国证监会分别成立, 2003年银监会成立,形成了“一行三会”的金融监管体制.监管协调机制也在筹备之中,2013年8月15日国务院正式批复同意建立金融监管协调部际联席会议制度,进一步加强了金融监管协调,有利于保障金融业稳健运行.

3.2 中国目前金融监管问题探讨

3.2.1 监管重叠和监管漏洞

在分业监管模式下,三大金融监管机构独立开展工作,在金融混业经营的背景下,分业监管无法监管跨界新型金融产品,各金融机构也分工不清,存在着监管重复和监管漏洞.

3.2.2 连续和系统性监管缺失

目前我国金融业监管没有真正实现持续性监管,仅仅关注金融市场的准入监管,没有建立一个系统的“从出生到死亡”的监管体系,缺乏对风险的跟踪监测,有些金融机构摆脱一次监管之后便一劳永逸,导致风险的滋生和蔓延.

3.2.3 各监管主体之间沟通协调难度大

虽然“一行三会”之间存在监管联席会议,但它只是临时机构,实质上是部门之间利益协调分配,权威和工作效率比较低.当发现问题时,也无法确定哪个机构作为主要负责人,这种监管组织架构面对瞬息万变的金融行业,已经显现出明显的颓势.

3.3 中国金融监管体制改革设想

由各国金融监管模式的历史演变和改革可以看出,金融监管没有固定的形式,不同国家、不同时代,其金融监管模式处于不断发展变化的过程中.因此中国金融体制改革既要从我国的实际情况出发,也要积极借鉴和吸收国外金融监管改革的经验,逐步形成具有科学先进的金融监管模式.

鉴于本文第二部分的对比分析,笔者认为中国应选择双峰监管模式作为金融监管模式的改革方向,下面是简单的设想:

3.3.1 现阶段应当进一步改进和完善现行的金融监管体系

当前确立协调合作机制是关键.三个机构之间的合作不应仅仅停留在不定期的联席会议的形式,有必要建立一个常设的委员会,确保在三个监管机构之间进行持续的协调和合作.同时,要渐进地削弱中央银行的监管职能,仅保留其维持金融稳定和制定执行货币政策的权力,将金融监管的权能集中于联合委员会中,为日后进一步的改革做好铺垫.

3.3.2 “双峰监管”模式

在长远看来,通过金融监管联合委员会进行监管的经验积累和人员配备,逐渐将其分化为两个机构,分别为金融监管局,执行审慎监管职能;和市场行为监管机构,监管金融市场行为和消费者保护,取消目前的三会机构,从而形成“双峰监管”模式.以宏观审慎监管机构和市场行为监管机构作为中国金融监管的核心,并且与中央人民银行和财政部保持密切联系,及时沟通、共享信息、协同行动,组成宏观审慎监管协调机制,共同防范金融风险,克服金融危机,促进我国金融市场的全面健康发展.

[1]夏慧.金融混业经营趋势下的金融监管模式研究[D].杭州:浙江大学硕士学位论文,2005.

[2]陈春光.金融一体化条件下银行业监管研究[M].北京:中国财政经济出版社,2004.35.

[3]杨勇.金融集团法律问题研究[M].北京:北京大学出版社,2004.188-197.

[4]英、德、捷三国应对全球化改进金融监管的启示[EB/OL].(2012-02-29)[2013-06-20].http://www.edu789.com/lw/ mylw/lw_21322.html.

[5]刘宇.我国金融监管体制改革路径探索——基于国际金融业监管体制发展经验的研究[D].成都:西南财经大学硕士学位论文,2006.

[6]李慧君.香港应考虑对金融市场采取“双峰”监管模式[EB/OL].(2009-04-28)[2013-09-30].路透社,http://cn.reuters.com/article/macroeconomicsNews/idCNnCN076527620090428?feedType=RSS&feedNam.

[7]英实施“双峰”金融监管[EB/OL].(2013-04-05)[2013-09-30].大公网,http://news.takungpao.com/paper/q/2013/ 0405/1529722.html.

【责任编辑 曹 静】

A Comparative Study of the Reform of Financial Supervision Mode

DONG Bin,ZHAN Fei
(Law School,Central University of Finance and Economics,Beijing 100081,China)

With the mixed Operation of financial industry's development,financial risk and regulatory gradually attracted world's attention.the U.S.subprime mortgage crisis has sounded the alarm of global financial regulation,the old financial regulation mode is no longer adapted to financial innovation,countries establish their regulatory mode with different characteristics,facing the global change and China should also advancing with the times.In this paper,the major financial regulatory modes are introduced and compared,in order to investigate the financial regulation mode suited to China,and considered that bimodal pattern is more advanced mode of regulation.For the financial regulatory and legal reform in our country,it has certain significance.

financial regulatory mode;bimodal pattern;Chinese financial regulatory reform

F832.1

A

1009-5128(2014)07-0084-05

2013-12-31

董斌(1989—),男,山东淄博人,中央财经大学法学院硕士研究生,主要从事金融服务法学研究;詹飞(1987—),男,湖北宜昌人,中央财经大学法学院硕士研究生,主要从事金融服务法学研究.