关键绩效指标法在工业产品生产许可审查工作绩效评估中的应用研究

潘海宁 傅红 谢波

关键绩效指标法在工业产品生产许可审查工作绩效评估中的应用研究

潘海宁 傅红 谢波

关键绩效指标法(Key Performance Indicators)是把组织的战略目标层层分解为可操作的工作目标的工具，是组织进行绩效管理的重要工具和方法。关键绩效指标能够将组织的战略转化为组织的内部过程和活动，并能够通过对组织内部流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，从而确定衡量业务流程绩效的目标式量化管理指标。

工业产品生产许可制度自上世纪80年代开始实施至今，经历了产生、发展和调整、统一管理、进一步完善四个阶段，在制度建设、管理体系及队伍建设方面取得了很大成绩，但一直匮乏绩效评估体系的研究，特别是作为许可制度重点环节的审查工作的绩效评估体系研究。工业产品生产许可审查工作是工业产品生产许可制度的核心，审查结果是工业产品许可证发放与否的依据。科学、客观、公正而又快速地对企业完成相关工业产品的生产许可审查工作，不仅有利于维护和保障企业的合法利益，帮助企业在激烈的市场竞争中保持活力，并且有利于规范企业的生产条件和生产活动，保证工业产品的质量，还有利于提高工业产品生产许可工作的公信力。为了加强管理生产许可审查工作的监督考核，有必要对工业产品生产许可审查工作进行绩效评估，并进一步建立完整的绩效评估体系。其中，绩效指标的制定是绩效评估的首要问题，也是建立绩效评估体系的基础和核心。

目前大多数关键绩效指标考核体系都是以战略目标为基础进行指标分解，没有与实际工作流程相结合，因此容易导致绩效评估和实际工作脱节的问题。本文将流程管理与关键绩效指标体系相结合，以关键绩效指标法为指导，深入分析工业产品生产许可审查工作流程，从而建立一套基于整个审查工作流程的工业产品生产许可审查工作绩效评估指标体系。

一、组织和工作基础

我国工业产品生产许可审查工作的主要法律基础是《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《管理条例》）、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》（以下简称《实施办法》）、《工业产品生产许可证审查工作管理规定》（以下简称《管理规定》）以及各产品的实施细则等法律法规及规范性文件。

根据以上法律法规定的规定，负责管理、从事和参与许可证审查工作的单位主要包括：国家质量监督检验检疫总局、全国工业产品生产许可证办公室（以下简称全国许可证办公室）、全国工业产品生产许可证审查中心（以下简称全国许可证审查中心）、全国工业产品生产许可证审查部（以下简称全国许可证审查部）以及省级质量技术监督局和省级许可证办公室。其组织机构图如图1工业产品生产许可证发证的基本程序是：

图1 工业产品生产许可证组织机构图

（1）企业申请；

（2）企业申请受理；

（3）企业实地核查；

（4）产品抽样与检验；

（5）申报材料汇总；

（6）审批与发证（或不予许可）；

（7）公布。

目前，工业产品生产许可证的发证工作主要有国家发证和省级发证两种模式，国家发证又分为省级许可证办公室组织审查和产品审查部组织审查两种做法。省级发证也分为省级组织审查或受省级委托的地方质量技术监督局组织审查两种做法。这几种不同模式和做法大同小异，只是在个别程序和作法上有所区别，基本程序均与上述7项程序完全相同。

二、工业产品生产许可审查工作关键要素分析

关键绩效指标体系通常是采用基于使命和战略的成功关键因素分析法来建立的。成功关键因素分析法的基本思想是分析组织获得成功的关键成功领域（Key result areas，KPA），再把关键成功领域层层分解为关键绩效要素（Key performance factors，KPF），最后将这些要素细分为各项指标，方便对其进行量化的考核、评价和分析，即建立关键绩效指标（Key performance indicators，KPI）。在确定关键绩效指标的过程中，最常利用的方法是鱼骨图法等方法。

工业产品生产许可审查工作具有较强的专业性。《管理条例》、《实施办法》、《管理规定》及发证产品的实施细则等除对审查工作的质量有要求外，对审查工作的流程有着更为详细的规定。以上述法律法规以及规范性文件为基础，本文认真梳理了工业产品生产许可审查工作的工作流程及相关要求，并以此为基础采用专家头脑风暴法确定了工业产品生产许可审查工作的关键领域。

具体来讲，工业产品生产许可审查工作主要包括审查机构对申请材料审核、实地核查准备、企业实地核查、抽样和检验报告、材料汇总和报送五个环节，这五个环节工作质量的高低决定了工业产品生产许可审查工作的整体水平。此外，工业产品生产许可审查工作制度体系建设是决定审查工作质量的重要内部要素，外部评价与反馈是评价审查工作质量的重要外部要素。因对许可证发证检验机构及其工作有与之相关的专业管理，故不纳入本文的探讨。

因此，笔者运用鱼骨图法确定了工业产品生产许可审查工作的关键领域，如图2所示。

图2 工业产品生产许可审查工作关键领域图

确定好关键领域之后，根据各领域工作内容和工作内容成功的关键要素，采用专家头脑风暴法确定各领域的关键绩效要素，如申请材料审核领域的关键要素和核心内容是申请书和其他申请材料，制度体系建设领域的关键要素和核心内容包括制度建设和内部培训等。具体各领域的关键绩效要素参见图3。

图3 工业产品生产许可审查工作关键要素图

三、工业产品生产许可审查工作绩效评估指标提取

最后，通过专家头脑风暴法对关键绩效要素进一步细化和分解，提取工业产品生产许可审查工作绩效评估指标，从而确定关键绩效指标。提取指标的过程和内容简要介绍如下：

1.审核申请材料阶段

收取到企业提交的工业产品生产许可申请材料后，审查机构应该对申请材料进行仔细核查，了解企业的大致信息，并确定是否需要派出审查组进行实地核查、制定计划。企业提交的申请材料主要包括申请书和营业执照等其他材料。在申请书方面，申请书内容是否符合规定要求，会影响到对企业是否具备相应的生产能力的判断，所以申请书的符合性是需要审查的重要指标。在其他材料方面，营业执照等要保证在有效期内，且材料齐全；保证符合国家的产业发展政策，避免重复投入建设带来的资源浪费，收紧对国家限期淘汰的高耗能、高污染产业的审批力度。因此，申请材料的齐全性和有效性是申请材料需要达到的重要标准。根据上述分析，在审核申请材料阶段，关键绩效指标包括：申请书的符合性、申请材料的齐全性、申请材料有效性。

2.实地核查准备阶段

企业实地核查是指由审查机构委派有资格的审查员，依据产品实施细则的要求，对企业申请取证的基本条件进行评价的活动。实地核查是一项系统工程，在具体核查之前要首先进行实地核查的准备工作。在实地核查准备阶段，审查机构的主要工作内容包括制定核查计划和准备核查工作资源。在制定核查计划方面，主要的要求和标准包括：时间性要求，实地核查计划应提前5日告知企业，同时将实地核查计划报送全国许可证审查中心备案，抄送相关单位；内容性要求，即核查计划是否符合相关规定的要求；人员性要求，即审查部指派的审查员是否是具备有效的国家注册审查员以上（含）资格的在职人员，审查组成员不能全部来自同一单位。总之，在企业实地核查的准备阶段，关键绩效指标包括：核查计划的时限性、核查计划提前告知的时限性、提前报送的时限性、抄送的时限性、核查计划合理性、审查组人员的合法性、审查组人员组成的合规性和核查工作资源准备的完备性。

3.企业实地核查阶段

审查组应在《实地核查计划》规定的时间内按工作程序对企业进行实地核查。审查员在对企业生产现场进行实地核查时，应坚持客观、公正、依法、独立的原则。企业实地核查的范围包含企业申请的所有产品和相关生产场所、生产设备，以及与申请产品生产经营活动有关的所有部门和人员。具体而言，企业实地核查的程序内容包括：审查组长核对核查资源，包括核对有无清单，检查清单所列文书是否齐全，申报材料是否齐全完整等；安排核查任务和人员，保证审查人员、内容和核查计划一致；审查时进行书面记录，该方面有记录的完整性和质量两方面要求，即书面记录是否全面，书面记录是否具有有追溯性、具体、详细、能够覆盖核查要素；核查程序，即实地核查程序是否符合规定，按照核查流程召开首次会议、内部情况沟通会、实地核查结论、末次会议等会议；结果报送，即将实地核查结果按时间报送。另外，根据规定，在对企业实地核查时，企业实际生产地所在地质量技术监督局应委派一名观察员参加实地核查，所以观察员是否到位、履行职责也是重要的考核内容。这样，企业实地核查阶段的主要绩效评估指标包括：审查组长核对核查资源的完备性、实地核查与核查计划的一致性、书面记录的齐全性、书面记录的质量、实地核查程序合法性、实施实地核查的客观公正性、核查结果的正确度、实地核查结果报送的时限性、观察员是否到位。

4.抽样与检验报告阶段

企业实地核查合格的，审查组按照产品实施细则的要求抽封样品，并告知企业所有承担该产品生产许可证检验任务的检验机构名单及联系方式，由企业自主选择进行抽样。抽样过程应该符合规定，具体包括：抽样的人数应不少于2人；有企业人员陪同确认；抽样人员应具备该产品抽样专业能力；样品覆盖申证产品、企业名称、生产地址、样品基数。在检验报告方面，有两方面的要求，即检验报告是否合规，包括检验报告和抽样单的一致性、项目、时限、接样时间、是否有超期说明、结论（判定是否准确、与许可结论是否一致）、三级签字；出具报告的检验机构是否具备相应的资质。因考虑到具体检验机构有其他专业的管理，此处没有涉及检验机构的具体检验工作内容。总之，该阶段的关键绩效指标包括：抽样程序的合规性、抽样方法的合法合规性、检验报告的合规性、检验机构资质的合法性。

5.申报材料的汇总审核和报送阶段

在申请材料的汇总和保送方面，主要的要求是：上报材料要具备符合性、完整性和有效性，即上报材料是否齐全，涵盖了规定的全部材料，包括企业证明材料汇总表等等；审查部上报材料的时间是否符合要求，是否在有效期内。总之，该阶段的关键绩效指标包括：上报材料的完整性、上报材料的时限性、上报材料的有效性。

6.审查机构的制度体系建设

制度体系建设是审查和管理工作的基础，能够有效地促进规范审查程序和流程，指导和约束审查人员在审查工作中的行为。审查机构的制度体系建设情况能够反映出审查机构管理水平的高低，是评估审查机构工业产品生产许可审查工作有效性的重要维度。在该领域，主要应该着重从审查机构制度建设情况（包括制度的完备性和规范性）、审查机构内部培训情况（即是否按照要求进行了及时和足够的培训）和审查员管理情况（包括审查员的培训情况和是否进行了统一管理）三个方面进行考察和评估。总之，该阶段的关键绩效指标包括：制度的完备性、制度的规范性、审查机构内部的培训学习、审查员培训、审查员统一管理。

7.外部监督与反馈

审查部对企业进行实地核查，应当坚持遵循客观、公正、依法、独立的原则，并接受来自企业、监督部门的外部监督。外部监督应该着重从有无违法违纪现象、有无重大安全事故以及其他部门的评分三个方面的指标进行考察。有无违法违纪的现象可以通过投诉举报数量来进行评估，有无重大安全事故可以通过生产许可证产品区域性重大质量安全事件的数量和程度来进行评估，其他部门的评分则可以按照评分要求，邀请其他部门和专家来给予相应的评分。总之，该阶段的关键绩效指标包括：投诉举报数量、生产许可证产品区域性重大质量安全事件、其他部门评价。

四、结语

绩效评估指标的制定是构建科学完善的绩效评估体系的基础，同时也是绩效评估体系建设中的重点和难点。本文根据工业产品生产许可审查工作的性质和特点，从其工作流程和工作阶段出发，采取关键绩效指标法（KPI）设计绩效评估指标的思路，利用鱼骨图的工具，按照确定关键领域、确定关键绩效要素和确定关键绩效指标的方法建立了我国工业产品生产许可审查工作的首套绩效评估指标。这种基于工作流程建立绩效评估指标的方法一方面为绩效评估指标设计开辟了新的研究路径，丰富了绩效评估研究实践；另一方面，采取这种方法提炼出来的绩效指标维度丰富、可控性和可操作性强，能更好地保证评估结果的公正性和有效性，为工业产品生产许可审查工作绩效评估体系的搭建奠定了良好基础。

[1]方振邦，罗海元.战略性绩效管理[M].中国人民大学出版社，2010.

[2]国家质量监督检验检疫总局产品质量监督司，工业产品生产许可证教程（第四版）.中国质检出版社，2012.

[3] 赫尔曼·阿吉斯.绩效管理[M].中国人民大学出版社，2013.

[4]范柏乃.政府绩效评估与管理[M].复旦大学出版社,2007.

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全国工业产品生产许可证审查中心