促进城乡一体化与减贫的就业政策

张丽宾

摘 要：目前我国人均GDP已经超过6 000美元，进入中等收入发展阶段，面临城乡差距巨大等发展不平衡的问题，贫困人口数量仍然超过1亿人。实现可持续的包容性发展，必须实施城乡一体化发展战略，促进农村劳动力转移就业，推动农民减贫。为此，需要建立城乡就业一体化的体制机制，制定促进农村劳动力就业的政策措施，不断开发适合农村劳动力的就业岗位，为农村劳动力提供公共就业服务，实现城乡人才的最优化配置，不断提高农村劳动力的生产生活能力，加强农村劳动力就业权益保护，有序推进农业转移人口市民化。

关键词：城乡一体化；减贫；就业政策

中图分类号：C913.2； F241.4 文献标识码：A 文章编号：1673-0461（2014）04-0044-10

一、引言：解决农村劳动力就业是推进城乡一体化与减少贫困的重大战略问题

总体上，我国已经解决了农民的生存和温饱问题，但低收入、低消费的发展贫困问题依然很严重。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，农民年均纯收入2 300元为新的国家扶贫标准（相当于人均1天1美元，仍低于世界银行2008年制定的国际贫困新标准人均1天1.25美元）。据此计算，目前全国贫困人口数量为1.28亿人，占农村人口的12.7%。

2011年，我国人均GDP达到35 181元，约5 700美元，已经总体进入中等收入发展阶段，经济社会发展已经从过去片面追求经济增长速度的结构失衡阶段，向全面、协调、可持续的科学发展阶段转变，推动城乡发展一体化成为中国未来一段时间最主要的战略，是中国经济改革和发展的战略核心，也是促进农村劳动力转移与减贫的根本战略。

当前，农村总体生产要素缺乏，城乡基本公共服务差距大，城乡居民收入差距日趋扩大，城市化水平偏低、城市吸纳能力不强、带动力不足。在城乡发展一体化中推动农民减贫，就是要在中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化建设中，为贫困人口创造基本的生活和生产条件，培养和增强他们摆脱贫困、独立发展的能力，核心是通过开发式扶贫，使有劳动能力的农村贫困人口通过实现就业、不断提高就业质量，平等分享社会发展成果。从这个意义上讲，着力解决农村劳动力就业问题，特别是着力解决贫困地区农村劳动力就业问题，是推进城乡一体化以及全面建成小康社会的重大战略举措。

实现这一目标，一是要不断开发适合农村劳动力的就业岗位，促进农村劳动力向非农产业转移；二是有序推进农业转移人口市民化，让进城的农民工均等化地享受基本公共服务，促进农村劳动力向城镇转移；三是不断提高农村劳动力的生产生活能力。为此，需要建立城乡一体化的体制机制，制定促进农村劳动力就业的政策措施，加强农村劳动力就业权益保护，为农村劳动力提供公共就业服务，并实现城乡人才的最优化配置。

二、当前我国农村居民的就业和收入状况

（一）农村的劳动力资源情况

根据第六次人口普查长表数据资料，2010年末，我国乡村劳动力资源（16岁及以上人口）51 210万人，占全部劳动力资源的49%；乡村就业人口39 362万人，占全部就业人口的55%；乡村失业人员483万人，占全部失业人员的23%；乡村非经济活动人口11 364万人，占全部非经济活动人口的38%。乡村的劳动参与率为78%，高于城市62%的劳参率；乡村劳动力的就业率为77%，高于城市59%的就业率；乡村的失业率为1.2%，低于城市6%的失业率；乡村的非经济活动人口比例为22%，低于城市38%的非经济活动人口比例。乡村的劳动参与率高出城市16个百分点、乡村就业率高出城市18个百分点，说明乡村居民需要比城市居民更大的投入来获得生活资料（见表1）。

在39 362万乡村就业人员中，有75%的人即29 435万人从事农业生产，还有10%的人从事制造业生产、5%的人从事建筑业、3%的人从事批零业。

从年龄结构看，乡村就业人员中，35岁及以上的占到2/3，50岁及以上的占到约30%。城市就业人员中，35岁以下的占到46%，50岁以下的占到近90%。乡村青年劳动力外流和老年劳动力退而不休，进一步拉大了城乡之间的发展差距（见表2）。

根据第六次人口普查长表数据，2010年末，乡村11 364万非经济活动人口中，有1/3在料理家务，有1/3丧失了工作能力，远高于城市相应的21%和5%的比例，表明乡村家务劳动占用的劳动力比例高于城市。乡村483万失业人员中，毕业后未工作的占到近1/3，表明一部分乡村青年人从学校向劳动力市场的首次转换存在困难。失业是贫困的根源，促进失业人员就业是减贫的关键。进一步开发人力资源，促进非经济活动人口中有劳动能力的人员就业也是减贫的重要途径（见表3、表4）。

从劳动力资源的受教育年限看，2010年末，乡村劳动力资源的平均受教育年限为7.6年，城市劳动力资源的平均受教育年限为10.8年，城市高出农村3.2年，城乡差距巨大，促进乡村劳动力提高就业质量的难度非常大。

（二）农村家庭收入情况

2011年，我国城镇居民人均可支配收入21 810元（约3 500美元），城镇居民人均消费支出15 161元（约2 400美元）；农村居民人均纯收入6 977元（约1 000美元），农村居民人均生活消费支出5 221元（约800美元），城镇居民收入和消费支出达到农村居民的3倍，农村居民平均每天的生活消费支出仅2.19美元。

农村居民家庭里一般有3种生存业态：大龄的在自家土地上务农、从事养殖业和打零工，很多人都是兼业状态；年轻的则外出或在本地打工从事非农产业，在县城从事自主经营的多是农民；还有在农村从事农业规模化生产经营的。

从农村居民纯收入结构看，家庭纯收入中，42%来自于工资性收入，46%来自于家庭经营纯收入，其中，来自农林牧渔业的家庭经营收入仅占36%。也就是说，农村居民2/3的收入来自于非农生产经营。endprint

我国农民人均占有资源少，制约了农民收入的增长。我国人均耕地约为世界平均水平的1/3，人均水资源仅为世界人均水平的1/4。由于农户经营规模太小，粮食和许多大宗农产品，如棉花、油料等生产费用高，使得我国大多数农产品的生产成本过高，纯收益率太低。要增加农民的收入就要在推进工业化的过程中稳步推进城市化，减少农民数量，增加农民人均占有资源量，这是增加农民收入的根本出路。

从就业与收入关系看，到2010年末，我国就业人数达到71 548万人，其中，农村就业人数39 362万人，占全部就业人数的55%。我国农村农业从业人员数量还很多，农业从业人员占比还较高，目前我国农业从业人员占全社会从业人员的比重高达37%。因此，要促进减贫，要增加农民收入，必须进一步转移农业劳动力。

（三）农村外出劳动力就业情况

根据第六次人口普查全部数据资料，我国农业户籍人口为93 471万人，占总人口的比重为72%，除去乡村的62 512万农业户籍人口外，城镇中还有30 939万人为农村户口。说明有大量农村人口生活在城镇中，其中主要是农村劳动力人口。

同时，根据户口登记地的情况，户口登记地在外乡镇街道的人口有26 094万人，其中，户口登记地在县（市区）内乡外的有9 037万人，登记为省内县外的有8 469万人，合计17 506万人，登记为省外的8 587.6万人。户口登记地在外乡镇街道的人口中，务工经商的11 773万人，占45%。户口登记情况说明，有大量农村劳动力跨区域就业。

大量农村户口的劳动力在城镇中生活，但他们并不能完全融入城市。只有让他们融入城市，才有利于农村劳动力转移和农村减贫。

另外，根据“2012年全国农民工监测调查报告”[1]，2012年全国农民工总量达到26 261 万人，农民工呈现出以下特征：

一是中西部地区农村劳动力转移不足，东部地区农村户籍劳动力中农民工占54.9%，而中部地区农村户籍劳动力中农民工占37.2%，西部地区农村户籍劳动力中农民工占28.7%；在总体农民工中，东部地区农民工占了42.6%，中部地区农民工占了31.4%，西部地区农民工占了26.0%。

二是中西部地区吸纳就业能力不足，2012年在东部地区务工的农民工16 980万人，占农民工总量的64.7%；在中部地区务工的农民工4 706万人，占农民工总量的17.9%；在西部地区务工的农民工4 479万人，占农民工总量的17.1%。东部地区83.7%的外出农民工省内流动，跨省流动的仅占16.3%；中、西部地区外出农民工则是以跨省流动为主，分别占66.2%和56.6%。从外出农民工就业的地点看，在直辖市务工的占10%，在省会城市务工的占20.1%，在地级市务工的占34.9%，在县级市务工的占23.6%。

三是农民工素质仍然偏低。农民工以男性为主，男性占66.4%，女性占33.6%；农民工以青壮年为主， 16～20岁占4.9%， 21～30岁占31.9%，31～40岁占22.5%，41～50岁占25.6%，50岁以上的农民工占15.1%。农民工平均年龄也由34岁上升到37.3岁。农民工以初中文化程度为主，初中文化程度占60.5%，外出农民工的受教育水平高于本地农民工，农民工受教育水平又明显高于非农民工。在农民工中，接受过农业技术培训的占10.7%，接受过非农职业技能培训的占25.6%，既没有参加农业技术培训也没有参加非农职业技能培训的农民工占69.2%。

四是农民工职业层次低。农民工中，从事制造业的比重最大，占35.7%，其次是建筑业占18.4%，服务业占12.2%，批发零售业占9.8%，交通运输仓储和邮政业占6.6%，住宿餐饮业占5.2%。

五是农民工以受雇就业为主。在外出农民工中，受雇人员占95.3%，自营人员占4.7%；在本地农民工中，受雇人员占72.8%，自营人员占27.2%。自营人员主要从事批发零售业，占38.9%；其次是从事交通运输业仓储和邮政业占19.3%，从事制造业占11.9%，从事服务业占11.2%。

六是农民工收入水平低。2012年末，外出农民工人均月收入水平为2 290元，特别是服务业、住宿餐饮业和制造业农民工的收入较低，月均收入分别为2 058元、2 100元和2 130元。扣除生活成本，外出农民工每人月均收入结余1 557元。相比而言，中西部地区的农民工在东部地区务工生活开支较大、收入结余少。

七是农民工权益保障不足。外出受雇农民工，被雇主或单位拖欠工资的占0.5%，比2011年下降了0.3个百分点；外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的占43.9%，没有明显改善；雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，分别比2011年提高0.4、0.4、0.2、0.4和0.5个百分点。

外出就业农村居民的打工收入是农村家庭最重要的收入来源。帮助农民工实现平等就业，是促进城乡一体化发展和农村减贫的关键。

三、我国城乡一体化中促进农村劳动力就业的政策分析

就业是最大的民生，是政府宏观调控的重要目标。近年来，政府出台了大量促进就业、特别是促进农村劳动力就业与转移的政策，针对性强、效果好。择其要者是：

（一）创新城镇化工业化体制机制，促进农村劳动力就业

我国正处于快速工业化、加速城镇化的过程中，通过制度创新，创新城镇化、工业化模式，创新农业生产组织形式，极大地提升了农村劳动力就业质量。其一，在城镇化过程中，生产要素被重新组合，一般的发展模式可以概括为“两集中一转变”即工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民向市民转变。各地都建立了各种工业园区，招商选资，加快了新型工业化步伐，创造了转移农民的条件，园区被征地农民普遍从农民转变为市民，从农村劳动力转变为城市劳动力，提高了就业质量。其二，进行土地确权，通过土地经营权流转和土地整理，借助市场力量改善了农村生产条件，提高了农业产业化水平和农业劳动生产率，拓宽了农业劳动者向非农产业转移的途径，最终增加了农民收入。其三，农民大力发展种养殖业，采取公司+农户的模式、农业合作社的模式，促进了农业产业化发展，带动了广大农村家庭发家致富奔小康。endprint

（二）失地农民就业政策

从20世纪90年代开始，我国进入快速城镇化阶段，大量土地被征用，产生4 000多万失地农民。为了解决失地农民的就业和生活保障问题，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）要求“要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费”。《土地管理法实施条例》第42条规定，“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。根据国家规定，失地农民的就业安置方式一般如下：一是征地单位安置就业或乡（镇）村留用，实现农转工；二是政府给予劳动年龄段内的人员一笔征地补偿费和生活安置费，劳动者自谋职业；三是对于非劳动年龄的非经济活动人口，政府在征地时不安排工作，也不给予安置补偿费。

（三）促进农村劳动力转移就业的政策

农村劳动力转移就业是增加农民收入的重要渠道，自20世纪80年代以来，农村劳动力转移就业经历了农民自发外出、到有组织劳务输出、再到发展劳务经济的发展历程，农村劳动力转移就业规模不断扩大，到2012年，已有2.6亿的农村剩余劳动力转移到城镇就业。转移的农村劳动力也从体能型向技能型转变、由青年向青壮年延伸、由国内向国外延伸，形成了培训、就业、维权“三位一体”的工作机制，各地都着力打造劳务输出基地和劳务培训基地，打造劳务输出品牌，劳务收入占农民人均纯收入的比重不断提高。

办理了《农村劳动力转移就业证》的农村劳动力，享受就业服务和各项转移就业优惠政策，包括在各级公共职业介绍机构享受免费政策咨询、职业指导和职业介绍服务，对于参加职业技能培训的按规定享受职业技能培训补贴，对于就业困难的农村劳动力可享受岗位补贴，有创业愿望的可享受小额担保贷款政策。

农村劳动力享受转移就业培训、职业技能培训、创业培训等。转移就业培训帮助农村劳动力掌握、提升从农业向非农职业转换能力的技能和创业的能力，让农民了解法律法规常识、文明礼仪、职业道德、职业指导、城市生活常识、就业形势等内容，转变就业观念，自主确定就业方向。职业技能培训根据劳动力市场、农村劳动力转移就业的需求，以初级、中级职业培训和适应社区岗位需要的技能为主开展培训。农村劳动力参加向非农产业转移就业的技能培训，可以享受一次性职业培训补贴，用于职业技能培训、职业技能鉴定、创业培训的补贴。

（四）发展家庭服务业促进就业的政策

家庭服务业是吸收农民工的重要行业，为此，国务院建立了发展家庭服务业促进就业部际联席会议制度，并出台了发展家庭服务业的指导意见，规定了具体政策，努力吸纳更多劳动者尤其是农村富余劳动力转移就业。

一是鼓励农村富余劳动力、就业困难人员和髙校毕业生到家庭服务业就业、创业。对各类家庭服务机构招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴。对在家庭服务业灵活就业的就业困难人员，按规定给予社会保险补贴。对自主创业从事家庭服务业的农民工、高校毕业生和就业困难人员，按规定提供开业指导、创业培训、小额担保贷款、人事劳动档案保管和跟踪服务等“一条龙”服务。高校毕业生从事家庭服务业的，在报考公务员、应聘事业单位工作岗位时可按有关规定视同基层工作经历。鼓励开发家庭服务业公益性岗位，安排就业困难人员。鼓励和扶持具备劳动能力的残疾人从事家庭服务业。

二是加强就业服务。为家庭服务从业人员免费提供政策咨询、就业信息、职业指导和职业介绍服务，为家庭服务机构招聘人员和家庭雇用家政服务员提供推荐服务。在全国劳动力主要输出地区，整合并提升现有劳务基地资源，培育和扶持具有本地特色的家庭服务劳务品牌，强化输出地与输入地的对接，促进有组织的劳务输出。

三是积极发展中小型家庭服务企业。为企业设立、经营、融资等提供便捷服务；支持一批家庭服务企业做大做强；充分利用服务业发展专项资金和引导资金，将家庭服务业作为促进服务业发展的支持重点，进一步加大支持力度，落实扶持中小企业发展的税收优惠政策，对符合条件的小型微利企业给予税收优惠；推行家政服务机构职业责任险、人身意外伤害保险等险种，防范和化解风险；制订土地使用总体规划、城巿总体规划要充分考虑家庭服务业发展需要；家庭服务机构实行不高于工业用电、用水、用气、用热价格。

（五）促进农村劳动力创业带动就业的政策

创业是就业之源，农村创业拉动了农村就业，增加了农民收入。政府高度重视创业带动就业工作，专门制定了促进以创业带动就业工作的指导意见，制定了相关的政策措施。

一是税费、资金方面的政策。普遍建立了创业小额担保贷款和贴息扶持的优惠政策，规定了享受对象、贴息条件、贷款额度和期限、贴息标准、申办程序等，以解决创业初始阶段自有资金不足的难题。有些地方对初次自主创业的就业困难人员，还可享受一次性创业补贴；对从事个体经营且符合条件的，免收行政事业性收费；对有创业意愿参加创业培训的人员，按规定给予创业培训补贴。

二是创业服务方面的政策。建立了多部门的创业服务机构和平台，提供“一站式”创业服务，及时为劳动者提供创业培训、创业项目推荐、创业服务专家指导、创业政策咨询、创业模拟实训、小额担保贷款、后续跟踪服务等一系列创业服务。大力推进创业孵化基地建设，充分利用自然资源、地理环境、优势项目，以农村合作联合社等形式，积极为创业者搭建平台。降低创业门槛，简化创业审批程序，推行联合审批、“一站式”服务等绿色通道，提供个性化服务以促进创业带动就业。

（六）就业援助向农村扩展的政策

为了有针对性地帮助就业困难人员，我国建立了就业援助制度，并从重点帮扶城市下岗失业人员转向帮扶城乡各类就业困难人员。

一是针对就业困难人员开展专门的就业服务。对就业困难人员可提供“一对一”的专门指导；对推荐就业的就业困难人员实行跟踪服务和指导，对不适应工作岗位的进行再指导或重新推荐就业；有针对性地开发适合就业困难人员的公益性岗位；定期开展针对就业困难群体的专项服务活动，将日常援助与集中援助结合起来；开设专门窗口，为就业困难人员提供政策咨询、求职登记、职业指导、岗位推荐、技能培训、事务代理等专项援助措施，使就业困难人员在生活保障、再就业和社会保险等方面得到及时有效的帮助，提高就业能力，畅通就业渠道。endprint

二是针对就业困难人员制定专门的就业援助政策。通过政府投资开发公益性岗位优先安排就业困难人员就业。这是对就业困难人员采取的兜底安置措施，是帮扶就业困难人员再就业的主要渠道，也是就业援助制度的重要手段。

三是对零就业家庭的援助。一定数量的家庭其全部成员均处于失业或不稳定就业状态，失去了稳定的收入来源，家庭生活陷入困境。促进这部分人实现就业意义重大。为此，建立了零就业家庭就业援助长效机制，并以法律的形式确定下来。为零就业家庭中至少一人提供适当的就业岗位，做到零就业家庭“产生一户，援助一户，消除一户，稳定一户”。对灵活就业的零就业家庭人员，帮助其接续社会保险关系，落实岗位补贴和社会保险补贴，提高就业稳定性。

四是对受灾地区的就业援助。地震等局部的重大自然灾害会对灾区的就业工作带来巨大冲击，导致失业人员、零就业家庭增加、农业劳动者失去土地。为此制定了针对灾区的就业援助政策，帮助受灾群众尽快实现就业，恢复生产和生活，保证受灾地区和全国就业局势的基本稳定。具体政策包括：将灾区出现的就业困难人员按规定及时纳入就业援助的对象范围，优先保证受灾地区零就业家庭至少有一人就业。将本地就业困难人员正在参与抗震救灾相关工作的，按规定纳入现有和新开发的公益性岗位认定范围。对灾区劳动者在灾区或转移到其他地区参加职业培训的，按规定给予一次性职业培训补贴；对灾区劳动者转移到支援地区就业的，给予一次性单程铁路、公路或水运（路）交通费补贴；对支援地区各类企业（单位）招用灾区劳动者，与之签订劳动合同并缴纳社会保险费的，按其为灾区劳动者实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予补贴。鼓励受灾地区企业恢复生产、公路、农田水利等基础设施以及对口支援项目建设，优先吸纳当地受灾劳动者。对受灾地区企业招用符合条件劳动者的，按规定给予定额减免税优惠、社会保险补贴、小额担保贷款及贴息政策。对受灾地区从事个体经营的有关人员实行3年内免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。对因灾中断营业后重新开业的个体工商户，按规定给予小额担保贷款扶持。

（七）高校毕业生基层就业政策

“三支一扶”计划。为了鼓励大学生到西部去、到农村去，缓解农村基层公共服务体系专业技术人才极度匮乏的状况，促进党和国家大政方针在基层的贯彻落实，2006年以来，人力资源社会保障部、中组部、教育部、财政部、农业部、卫生部、国务院扶贫办、共青团中央等部门共同组织实施了“三支一扶”计划，每年选派一部分高校毕业生到农村基层从事2～3年的支教、支农、支医和扶贫服务。到2010年，已圆满完成第一阶段用5年时间选派10万名高校毕业生“三支一扶”的目标任务，“三支一扶”规模逐步扩大，中西部地区吸纳“三支一扶”大学生比例逐步上升，农村急需的医疗、农业技术人才所占比重逐年提高。截至2010年，共有9万余名“三支一扶”大学生服务期满，整体就业率超过80%，其中大部分选择扎根基层。

农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划。为加强农村义务教育教师队伍建设，促进农村义务教育均衡发展，创新教师补充机制，提高教师队伍整体素质，逐步解决教师总量不足和结构不合理等问题，国家自2006年起用5年时间在西部地区实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，对西部地区“两基”攻坚县农村中小学，在现有教师编制内设立特别岗位，由国家公开招募高校毕业生担任特别岗位教师，聘期3年。所需资金由中央和地方共同负担，以中央为主。特设岗位教师聘用期满后可按规定转为当地公办教师，重新择业的享受国家有关就业优惠政策。

选聘高校毕业生到村任职工作。为了加强农村基层组织建设，培养有知识、有文化的新农村建设带头人，由中组部牵头，会同相关部门共同组织开展了选聘高校毕业生到村任职的“村官”计划，从2008年开始，每年在全国范围内选聘2万名、5年连续选聘10万名高校毕业生到村任职，担任村党组织书记助理、村委会主任助理、村团组织书记、副书记职务。选聘到村任职的高校毕业生，聘用期间必须在村里工作，在村工作期限一般为2～3年。工作期满后，经组织考核合格、本人自愿的，可继续聘任。

大学生志愿服务西部计划。该计划由团中央、教育部、财政部、人事部共同组织实施。从2003年开始，每年招募一定数量的普通高等学校应届毕业生，到西部贫困县的乡镇一级从事为期1～2年的教育、卫生、农技、扶贫及区域化推进农村共青团工作、全国农村党员干部现代远程教育试点工作、基层检察院、基层人民法院、基层司法援助、西部农村平安建设等方面的志愿服务工作。

为了鼓励和引导毕业生到城乡基层就业，政府出台了优惠政策。一是基层社会管理和公共服务岗位就业补贴，对参加项目的毕业生给予生活补贴，参加有关社会保险；二是学费和助学贷款代偿；三是选聘招录优惠政策：服务期满考核合格的“三支一扶”大学生，报考党政机关公务员的，可以享受放宽报名条件、增加分数等优惠政策，同等条件下优先录用。县、乡各类事业单位，有岗位空缺需补充人员时，拿出一定岗位面向“三支一扶”大学生进行公开招聘，原单位有岗位空缺需补充人员时，优先考虑接收；符合相应条件要求的特设岗位教师，可按规定推荐免试攻读教育硕士。特设岗位教师3年聘期视同“农村学校教育硕士师资培养计划”要求的3年基层教学实践；鼓励特设岗位教师在3年聘期结束后，继续扎根基层从事农村教育事业。对自愿留在本地学校的，落实工作岗位，将其工资发放纳入当地财政统发范围，保证其享受当地教师同等待遇。国家决定，从2011年起，再用5年时间选派10万名大学生从事“三支一扶”。

（八）提升农村劳动力就业能力的政策

政府高度重视提升劳动力就业能力，出台了一系列重要指导意见和具体政策措施，概括起来有以下几个方面：

《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》（国发〔2010〕36号）明确了职业培训工作的指导思想，即以服务就业和经济发展为宗旨，坚持城乡统筹、就业导向、技能为本、终身培训的原则。大力开展就业技能培训，对农村转移就业劳动者重点开展初级技能培训，使其掌握就业的一技之长；对城乡未继续升学的应届初高中毕业生等新成长劳动力，鼓励其参加1～2个学期的劳动预备制培训，提升技能水平和就业能力。城乡有就业要求和培训愿望的劳动者参加就业技能培训或创业培训，培训合格并通过技能鉴定取得初级以上职业资格证书，按规定给予培训费补贴；企业新录用的符合职业培训补贴条件的劳动者，由企业依托所属培训机构或政府认定培训机构开展岗前培训的，按规定给予企业一定的培训费补贴。对通过初次职业技能鉴定并取得职业资格证书或专项职业能力证书的，按规定给予一次性职业技能鉴定补贴。对城乡未继续升学的应届初高中毕业生参加劳动预备制培训，按规定给予培训费补贴的同时，对其中农村学员和城市家庭经济困难学员给予一定生活费补贴。endprint

为应对国际金融危机的影响，人力资源社会保障部、财政部、国家发展改革委于2009～2010年联合实施特别职业培训计划（人社部发〔2010〕13号），以企业吸纳农民工培训、劳动预备制培训和创业培训为工作重点，大力开展在岗农民工和困难企业职工技能培训。对企业吸纳的进城求职的农村劳动者和困难企业的在岗职工，重点开展岗位培训和技能提升培训；企业吸纳进城求职的农村劳动者，并与其签订6个月以上期限劳动合同，在劳动合同签订之日起6个月内由企业依托所属培训机构或定点培训机构进行职业技能培训的，对企业给予一定的职业培训补贴；对未能继续升学的农村初高中毕业生（即“两后生”），鼓励其参加6～12个月（1～2个学期）的劳动预备制培训，提升技能水平和就业能力。对参加劳动预备制培训后取得初级以上职业资格证书的农村“两后生”，给予培训费补贴，逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训；对进城求职农村劳动者，积极开展中短期（1～6个月）实用技能培训。重点对有创业愿望并具备一定创业条件的进城求职农村劳动者及返乡农民工开展不少于10天的创业培训。

《国务院办公厅转发农业部等部门2003-2010年全国农民工培训规划的通知》（国办发〔2003〕79号）和《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（国办发〔2010〕11号），明确了农民工培训目标，即到2015年，力争使有培训需求的农民工都得到一次以上的技能培训，掌握一项适应就业需要的实用技能；明确了分类培训重点，外出就业技能培训主要对拟转移到非农产业务工经商的农村劳动者开展专项技能或初级技能培训；技能提升培训主要对与企业签订一定期限劳动合同的在岗农民工进行提高技能水平的培训；劳动预备制培训主要对农村未能继续升学并准备进入非农产业就业或进城务工的应届初高中毕业生、农村籍退役士兵进行储备性专业技能培训；创业培训主要对有创业意愿并具备一定创业条件的农村劳动者和返乡农民工进行提升创业能力的培训；农村劳动者就地就近转移培训主要面向县域经济发展，重点围绕县域内农产品加工、中小企业以及农村妇女手工编织业等传统手工艺开展培训；落实好中等职业教育国家助学金和免学费政策，力争使符合条件的农村劳动力尤其是未能继续升学的初、高中毕业生都能接受中等职业教育，逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训；国家统筹安排农民工培训资金，对地方予以适当补助；充分发挥企业培训促进就业的作用，鼓励企业与院校联合举办产学结合的农民工培训基地，鼓励中小企业依托学校、职业培训机构培训在岗农民工，鼓励有条件的企业为职业学校和培训机构提供实习场所和设备，鼓励有一定规模的企业举办农民工业余学校。

（九）维护农民工合法权益的政策

政府高度重视农民工就业，于2006年成立了国务院农民工工作办公室，并且出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等一系列文件，最终目标是在新型城镇化中实现农民工市民化。健全劳动用工管理制度是建立城乡一体化劳动力市场、完善就业环境、促进农村劳动力稳定转移就业的重要保障。从促进农民工就业方面看，主要是不断强化农民工权益维护，促进农民工就业质量的提高。

一是完善企业劳动用工管理制度，将职工维权工作纳入政府目标考核体系。二是加强劳动合同签订，督促指导各类用人单位依法与农民工签订劳动合同；将进城务工人员作为重点人群，将国有改制企业、民营企业及个体经济组织等作为重点单位，将建筑业、住宿和餐饮业作为重点行业，组织劳动监察机构、工会开展劳动合同监督检查；加强对企业的指导，帮助各用工单位加强劳动合同运行的日常管理，建立健全劳动合同管理台帐。三是建立工资保证金制度，预防欠薪，从源头上遏止拖欠民工工资行为的发生。依法查处工资拖欠案件，确保农民工工资案件及时处理。四是加强劳动保障监察机构队伍建设，全面推行劳动保障网格化管理的劳动保障监察体制，将劳动保障工作延伸到每个社区（乡村）的所有用人单位，创造了稳定的就业环境，吸纳了更多的城乡劳动力稳定就业。五是有效维权，逐步推进调解仲裁机构实体化建设，完善以企业调解、乡镇调解、仲裁调解相结合的调解网络体系，加强劳动争议案件处理和预防，依法、及时、公正处理劳动争议案件，为外来人员提供法律援助。

（十）政策的成效与存在的问题

“三农”问题是重中之重，就业问题是头等民生大事。而促进农村劳动力就业是促进农村减贫的根本途径，统筹城乡就业、实现城乡一体化是促进农村劳动力就业的基本方略。概括地讲，从20世纪80年代农村劳动力转移就业、发展乡镇企业开始的农村劳动力非农就业进程，对农村减贫起到了重要的推动作用。就业政策也随着农村劳动力转移就业进程不断调整，先是逐步放开对农村劳动力流动就业的限制，再到为农村劳动力转移就业提供就业服务、不断提升农村劳动力转移就业能力素质，目前已经进入到推动实现就业政策城乡一体化的新阶段。这是中国就业政策划时代的进步，对于促进“三农”发展、加快农村剩余劳动力转移、减少贫困和增加农民收入，起到了不可低估的作用。但必须指出，虽然政府不断出台了很多促进就业的政策，制定了解决农民工问题的指导意见，并且颁布实施了《就业促进法》、《劳动合同法》等法律法规，促进农村劳动力就业，但还远远没有实现就业政策的城乡一体化，主要表现在积极就业政策体系尚未实现城乡一体化。

积极就业政策体系是我国就业促进政策的大集成，被国际劳工组织称为世界上最先进的就业促进政策体系，并最终以《就业促进法》的形式固定下来。虽然《就业促进法》第20条规定，实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业，改善农村劳动者进城就业的环境和条件；第22条规定，各级人民政府统筹做好城镇新增劳动力就业、农业富余劳动力转移就业和失业人员就业工作；第31条规定，农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制等。但迄今为止，积极就业政策只是逐步向农村劳动力延伸，还远未实现城乡平等。税费减免、小额贷款、社保补贴、就业援助、就业服务、财政投入、社会保障等政策措施中，只有小额贷款、税费减免、社保补贴、就业援助等部分政策，在部分时段、部分地方、针对部分需要扶持的农村劳动力群体，得到局部实施；一些城市下岗失业人员普惠的就业扶持政策，如社保补贴等，不但农村劳动力享受不到，就连农民工也享受不到。此外，有些政策是本地农民工能够享受，外地农民工不能享受。因此，实现就业政策的城乡一体化任重道远。endprint

四、近中期构建城乡一体化就业政策体系的思路与建议

解决城乡收入差距问题、促进农村劳动力就业，当务之急是按照公平的原则全面推进城乡一体化，把保障农民发展权放在首位，取消城乡分割的劳动力市场，逐步建立全国统一的劳动力市场体制和政策，使得农民有与城镇居民均等的就业机会和公平竞争的市场和法律环境。根据上述思路，现侧重就近中期如何构建城乡一体化就业政策体系和进一步促进农村劳动力就业，提出如下政策思路建议：

（一）坚持在经济发展中开发就业的战略思路

解决城乡一体化的农村就业问题，其根本途径是通过经济发展开发就业，要多条腿走路，通过农业内部消化一批，在工业领域安置一批，发展第三产业吸纳一批，通过各类企事业单位吸纳一批，鼓励自主创业带动一批，进而开辟新的就业领域。具体建议：一是重点扶持一批就业安置容量大、对区域经济发展作出贡献的企业，促进其发展的长期性、稳定性。二是以各项劳动保障政策法规为依据，通过正面引导和强制纠错的途径，进一步规范劳动密集型企业的用工行为，切实保障劳动者，特别是农村（外来）劳动力的就业和社会保障权益，提高劳动密集型企业的就业质量。三是为切实提升劳动力的技能水平和创新意识，要稳步发展技术密集型产业。一方面可以提升经济发展的层次；另一方面可以促进劳动力专业技术水平的提升，提高劳动的附加值水平。四是顺应社会发展的需要，创造一批适合地区实际的城市社区管理、高技术服务等新兴行业的工作岗位来解决各类人员就业。五是在积极发展农村的小集镇、小村镇建设中实现农村富余劳动力就地转移，并将人员向城镇和小集镇、小村镇集中，引导农民向加工业、制造业等非农产业，以及种植、养殖业等农业产业化方向转移和发展。六是调整优化农业和农村经济结构，加大招商引资力度，大力推进“三资”开发农业，延长农业产业链，提高农民的就业率；七是着眼项目开发，有效提高就业吸纳能力。

（二）建立与完善农村剩余劳动力转移的政策制度体系

农村剩余劳动力转移是改变城乡二元结构、破解“三农”难题的治本之策，是构建城乡一体化就业政策的重要内容。中国改革开放30多年的一个重要成就是从农村向外转移出了两亿多农村剩余劳动力，从而推进了城镇化发展，为工业化提供了大量低成本的劳动力支撑，同时促进了农村劳动力就业，增加了农民收入。但由于中国人口众多，农业资源有限的基本国情所限，今后中长期我国仍然有大量的农村剩余劳动力需要向外转移，有关研究表明，“十二五”期间我国每年仍需要转移的农村剩余劳动力约有860～900万人左右，“十二五”以后农村剩余劳动力转移的压力有所缓解，但每年仍有数百万之多。因此，未来我国农村剩余劳动力转移的任务仍相当复杂和艰巨，需进一步完善这方面的政策制度体系。本文建议：一是出台鼓励土地流转的制度。我国过去及今后农业生产经营的基本制度是家庭联产承包责任制，这一制度的核心是农业土地属于集体所有，农民拥有土地使用权。在农民土地使用权不变的前提下，应建立土地流转制度，即土地使用权可以有偿转让，也就是按照依法自愿有偿的原则，由农民自主流转转让。其好处是，一方面有利于农业用地向种田能手集中，发展农业适度规模经营，提高农业劳动生产率；另一方面让农民进退有路，有利于更好地释放农村剩余劳动力。因此，国家应在财政、税收等方面鼓励建立土地流转市场平台，依法规范有序地促进土地流转，这是促进农村剩余劳动力转移的一个有利因素。二是建立农村剩余劳动力在城镇的公平就业制度环境。要取消城镇所有针对农民工就业的歧视性规定，要提供农民工与城镇居民一致性的就业信息、职业指导、培训服务等公共就业服务。三是立法明确增加专门针对农村劳动力就业政策的资金投入。建议设立统筹城乡就业政策资金专项投入，其资金来源就是政府来自农民的土地出让收益。政府每年土地出让收入约为3万亿，土地出让收益也大致为每年1万多亿，这在本质上是来自于农民的贡献。通过公开、透明使用土地收益，通过有效补偿农民，实现农民向非农产业的成功转移。土地增值对财政收入的贡献很大。政府应将财政收入的更大比例，用于促进就业，即应扩大现行政策的适用范围和对象。具体考虑统筹城乡就业专项资金主要用于职业介绍、职业培训补贴、社会保险补贴、岗位补贴、职业技能鉴定补贴、小额贷款担保基金和贴息、劳动力市场和劳动保障工作平台建设等。通过加大政策扶持就业的力度，不断缩小城乡人员的社保补贴、岗位补贴、税费减免等一系列政策扶持的享受差距，进而逐步使城乡就业与社会保障融为一体，为农民工就业奠定坚实的制度环境。

（三）加快建立和完善农民工市民化进程的政策措施

农民工市民化是我国下一步新型城镇化和城乡一体化需要解决的重大问题，是提升农民工就业和生活质量的核心所在。农民工市民化其实质是要推进农民工和城镇居民的基本公共服务均等化。近年来国家在农民工的子女入学、计划生育、社会保障多方面相继出台了相关政策措施，农民工在不同程度上已享受了一些基本公共服务。但总体而言，农民工与城镇居民的公共服务仍有很大差距。为此，需要进一步建立与完善加快农民工市民化的政策措施，逐步推进基本公共服务均等化。一是将农民工随迁子女学前教育纳入输入地城镇学前教育发展规划，研究制定农民工子女异地参加中考、高考的办法。二是各级政府及其住房建设部门应将农民工住房问题与城镇居民住房问题一并纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，通过多种形式解决住房问题。三是要确保农民工同步地与其他居民享受大体一致的基本医疗卫生服务。四是要求城镇用人单位要按照国家政策法律规定，与雇佣的农民工签订劳动合同，为农民工缴纳各种社会保险费。五是强化属地管理责任，农民工流入地应按常住人口配置公共服务资源。同时考虑到农民工基本公共服务均等化是一个外溢性强、带有全国性公共产品性质的问题，因此，中央政府也相应承担着一定的职责，建议中央财政也应通过专项转移支付渠道对农民工流入地给予一定的资金支持。六是全面提升农民工的就业质量。千方百计为农民工创造充分的就业机会，努力营造公平的就业环境，培养和提高良好的就业能力，优化并形成合理的就业结构，积极构建和谐的劳动关系，全面提升农民工的就业质量，打好农民工市民化的经济基础。通过政策制度和执法检查，解决当前农民工在职业病防护、工资拖欠、合同签订率低等权益受侵的问题。endprint

（四）建立与完善失地农民就业保障政策

目前我国失地农民数量已超过5 000万人，今后随着城镇化和工业化发展，失地农民无疑还会持续增加，到2020年，失地农民数量将超过1亿人。妥善安置失地农民的就业和生活保障，是一个关系到社会公平正义与和谐稳定的重大现实问题。笔者的总体想法是，通过政策调整和完善，要将被征地农民就业列为城乡一体化就业的突出任务。一是对被征地农民在法定劳动年龄内有劳动能力和就业要求但未能就业的，应视同城镇登记失业人员，发给《就业登记证》，享受城镇失业人员的就业扶持政策。二是对城市规划区范围内就业困难的被征地农民，应视同城镇下岗失业人员，发给《再就业优惠证》，享受城镇下岗失业人员再就业扶持政策。三是对实现就业和再就业的被征地农民实行税费减免、小额担保贷款、社会保险补贴、公益岗位补贴、职业介绍补贴和职业培训补贴等优惠政策。被征地农民享受有关就业扶持政策和免费就业服务所需资金，应由市、县人民政府在当地的土地有偿收益中，按规定一次性安排划出，与促进就业专项资金统一使用。四是要加强被征地农民的职业培训工作。要对劳动年龄内的被征地农民开展多渠道、多层次、多形式的有针对性的就业培训。要认真落实培训工作责任，努力提高被征地农民的就业竞争能力和创业能力。对符合享受培训补贴条件的被征地农民，应发放培训券（卡），被征地农民凭券（卡）可到定点培训机构参加培训，其培训券（卡）可抵冲相应的培训费用。

（五）建立与完善农村劳动力培训制度

必须着手探索和建立农民培训制度，从农民年龄特点、产业发展特点、农民技能提升需求、资金筹措渠道等方面加强制度建设，形成制度化的培训和投入机制，推动形成开发就业和素质就业，切实解决农民转移就业稳定性不高的问题。一是要根据培训对象实际情况调整培训的形式、内容。提高培训资金投入的针对性和有效性。如何创造适合农民条件的就业机会仍是城乡一体化中难度最大的问题。有资金、有政策，但最终还取决于产业结构和农民的素质。在继续积极实施农村劳动力转移培训工程、农村劳动力技能就业计划、阳光工程、雨露工程、扶贫培训工程等培训项目的同时，进一步加强培训资源的整合。将农民工培训工作统一归口管理，所有资金集中使用，提高有限资金的使用效率。二是加大对职业培训工作的投入，加快高级技能人才公共实训基地和技师学院建设。三是应对创业扶持做出制度化安排。创业培训基地、创业实习基地的建立，从创业项目推介到跟踪服务、信贷支持，从下岗失业人员的创业扶持到城乡创业扶持体系的建立，一些地方正逐步形成自己的创业扶持体系。但目前上述所有行动都还处于政策扩展层面。鉴于创业带动战略在统筹城乡就业中的极端重要性，可以将创业扶持制度化，建立政府主导的创业扶持中心，整合培训、实习、孵化、信贷、服务等功能，建立促进创业的长效机制。

[参考文献]

[1] 国家统计局.2012年全国农民工监测调查报告[EB/OL]. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201305/t20130527_12978.html.endprint