农民市民化与城乡一体化研究

杨茂保　张永杰　付秋兰

[提要] 城乡一体化的关键是进城农民市民化，在城乡一体化的过程中农民不能市民化，就会产生各种矛盾，阻碍城乡一体化可持续发展，当前最突出的问题是许多地方只注重城镇硬件建设而忽视农民进城后的后继工作，这就要求我们更好地解决农民变市民滞后的问题。

关键词：城乡一体化；农民市民化；信息技术服务

本文系江西省社会科学规划项目“江西省城乡一体化发展研究”（项目编号：12JL10）和江西省教育厅教育科学规划项目“城乡教育一体化研究——基于江西省城乡义务教育发展现状的视角分析”（项目编号：12YB024）的阶段性成果

中图分类号：F12 文献标识码：A

收录日期：2014年2月21日

一、前言

改革开放以来，中国城镇人口从1978年的1.7亿到2012年的7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平，但与此同时中国城镇化已积累了大量突出矛盾和问题。农民工无法真正融入城市是城镇化最为重要的瓶颈之一。官方数据显示，截至2012年底，中国城镇化率已达到52.6%。但如果把没有户籍、未享受城镇基本公共服务的那一部分人口“划出”，中国的城镇化率仅为35%。十余个百分点的“缺口”所对应的是1.26亿“寄居”在城市的农民工。他们其中的许多人都面临向前难以融入城市，向后无法重新务农的尴尬局面。如果这一问题持续存在，中国将面临重蹈巴西在城镇化过程中出现大规模贫民窟覆辙的风险。与此同时，无后顾之忧无法解决的情况下，这一部分“城镇化”人口也不可能成为和城市居民对等的消费者，采用一样的消费模式，从而无法为中国经济升级提供应有红利。

有基于此，中国官方在中央城镇化工作会议上，明确将“推进农业转移人口市民化”作为新型城镇化的首要任务。推进农业转移人口市民化最根本的就是让农业转移人口拥有一定的就业技能、文化素质、生活习惯等，才能融入到城市生活中来，才能够使得城乡一体化过程中的移入农民和原有市民更为平等地获取就业、教育等资源。

二、农民市民化是城乡一体化的重要特征

城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革，城乡一体化的一个关键问题就是农民市民化。什么是农民市民化？简单地从字义上看，就是农民转变为市民，户籍上的“农业户口”转变为“非农业户口”，简称“农转非”。但事实上，农民市民化还有更深刻的含义。

为了弄清农民市民化的深刻含义，首先要了解城乡一体化的重大意义。城乡一体化是人类文明进步的重要标志，城镇的聚集生产和生活带来巨大的集约化效应，在经济社会发展方面与农村相比有着巨大的优势。城镇可以创造更多的就业岗位，有着更高水平的教育、医疗卫生、社会保障，城镇生活便利并且丰富多彩。我们要推进的城镇化是人的城镇化，城镇化最重要的特征之一就是农村人口向城镇迁移和聚集，简单地说就是农民市民化。因此，从更深刻含义上说，农民市民化意味着让更多的人进入到更高水平、更具现代文明的生产方式、生活方式中来。农民市民化的真正目的是要提高农民的生活水平，提高农民的社会福利水平。

根据农民市民化的实现方式，可以将农民市民化的路径分为“被动城镇化”和“主动城镇化”两类。前者主要是指由政府主动推进、通过“征地安置”实现农村土地的城镇化和农民身份的“农转非”；后者主要是指农民自主选择进入城镇的市民化过程，包括经济途径（进城投资创业、购房入户）、人才竞争途径（考大学、在城镇找到长期稳定工作）等。

由于我国地域辽阔，区域发展很不平衡，不同地区的农民市民化存在很大差异。比如，像北京、上海这样的特大城市，由于各方面条件都比较好，对农民的吸引力很大，但人口压力极大，农民市民化的难度很大。反之，在一些小城镇，虽然放开了户籍限制，但农民缺乏市民化的动力。因为小城镇的教育、医疗卫生、社会保障、文化设施等的水平与大城市差距很大，工作机会不多，收入也不高，对于农民没有太大的吸引力。

三、农民融入城市意愿影响因素分析

为了掌握影响农民市民化进程中的主要障碍因子，我们在江西省对农民工进行了抽样调查，共收回有效问卷1，628份。根据对农民工现状和特征的分析，结合现有相关文献的研究，以今后打算留城与否作为因变量，衡量农民工融入城市的意愿，并选取性别、年龄、学历等作为自变量，反映农民工融入城市意愿的影响因素，具体变量与样本数据统计描述见表1、表2。（表1，表2）

为了探讨农民工留城意愿的影响因素，我们采用排序选择模型分析方法进行研究，设立一个潜变量yi*是不可观测的，可以观测的是yi，设yi有0，1，2，…，M-1等M个值：

yi*=xiB+ui*，i=1，2，…，N

其中ui*是独立分布的随机变量。设ui*的分布函数为F（x），可得到如下概率：

P（yi=0）=F（c1-xiB）

P（yi=1）=F（c2-xiB）-F（c1-xiB）

P（yi=2）=F（c3-xiB）-F（c2-xiB）

……

P（yi=M）=1-F（cM-xiB）

从模型结果可以发现，农民工的留城意愿与年龄成U型关系，家庭和与城市居民的交往程度是农民工留城意愿最重要的影响因素，城乡二元结构仍是阻碍农民工留城定居的制度性因素。

四、促进农民市民化的政策建议

（一）加快户籍制度改革。实行全区城乡统一的“一元化”户籍制度，把户口只作为一种身份来管理。取消全区农村户口和城市户口的差别，允许全区居民在城乡间、城市间自由流动、自愿落户。大中城市和县城要最大限度吸纳农民工在城市落户，积极鼓励农村转移人口在中小城市和城镇落户。全面推行流动人口居住证制度。

（二）完善转移农民就业创业优惠政策。建立覆盖城乡的公共就业服务体系，消除就业身份限制和歧视，为转移进城农民创造公平就业环境；运用政策工具，努力拓展就业渠道；建立农民市民化就业扶持专项资金，扶持和资助个人创业和自谋职业；落实劳动力转移补贴政策，建立订单式培训和政府购买培训成果机制，大力开发就业岗位；取消农村劳动力进城就业的各种限制，鼓励农民自主创业，对进城经商办厂开店人员，在市场准入、小额贷款等方面实行政策优惠；建立城乡统一的就业制度，统筹做好转移农民的就业工作，对失业和不充分就业人员实行统一就业扶助；承包地流转受让企业，应优先培训和招用流转户农民，促其转化为产业工人；工业园区和开发区新上马工业项目尽可能面向当地安排用工计划，做到项目落地、用工培训和工人上岗的及时衔接。

（三）健全转移进城农民的住房保障制度。建立放弃宅基地使用权和土地承包经营权补偿制度；制定农民跨区域集中的配套优惠政策。对进城自主购房的农户，由政府全额补贴个人购房契税，免收产权登记费。对入住规划聚居区的农户，房屋土地确权后，按城市房产管理，办理城市房屋产权；将转移进城农民纳入城镇住房保障体系，确保农民进城“住有所居”。开展“宅基地换房”试点；建设适合农民工租赁的社会化公寓，集体宿舍；积极探索开展生态移民直接进城试点。

（四）推进公共服务均等化，实现资源共享。统筹城乡教育、医疗卫生等公共服务设施，推进公共服务均等化，实现资源共享。努力实现公共资源向中小城市和城镇倾斜，支持其加强基础设施建设，提升完善公共服务体系。统一规划、科学布局大中小城市和集镇之间基础设施、公共服务体系建设和产业发展等，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市和集镇延伸，使城乡居民充分享受改革开放带来的实惠。

（五）完善社会保障体系。引导在城镇有固定职业的农民工、乡镇企业职工、被征地农民自愿选择参加企业职工基本养老保险。制定企业职工养老保险与新农保之间的转移接续办法，为已经参加新农保的农民搭建参加企业职工养老保险的桥梁。整合现有新农合和城镇居民基本医疗保险制度，建立以自治区统筹为主，缴费分档次、可选择、政策统一、支付结算统一、管理经办统一、信息网络统一的城乡居民基本医疗保险制度。探索农村居民参加企业职工基本养老保险的政府补贴政策，允许农村居民参加生育保险，鼓励进城务工的农民工参加社会保险。符合条件的转移进城农民，可享受城镇最低生活保障。

（六）抓好转移进城农民的职业技能培训和素质教育。一是针对进城农民中的文盲和半文盲群体，举办各种类型扫盲和技能培训班，提高他们的基本文化素质和职业技能；二是扶持、鼓励进城农民通过自考、电大、函授等形式，提高学历水平、改善知识结构、增强创业、就业竞争能力；三是对进城农民进行现代观念、公民素质、文明准则、道德观念、城市意识、长远意识教育，帮助他们树立体现城市文明的人际关系意识、公共生活意识等，积极承担市民的政治参与角色；四是营造良好的城市文明环境，使转移进城农民逐渐养成市民意识和市民心理，形成良好习惯，适应城市生活。

主要参考文献：

[1]薛兰.关于城乡文化一体化问题的思考[J].中国市场，2013.48.

[2]李全胜.坚持新型城镇化引领推动城乡一体化发展[J].决策探索，2013.12.

[3]季明川.同步推进农业现代化与农村城镇化[J].山东农业科学，2013.12.

[4]黄祖辉.推进中国工业化、城市化和农业现代化的协调发展[J].中国农村经济，2013.1.

（三）健全转移进城农民的住房保障制度。建立放弃宅基地使用权和土地承包经营权补偿制度；制定农民跨区域集中的配套优惠政策。对进城自主购房的农户，由政府全额补贴个人购房契税，免收产权登记费。对入住规划聚居区的农户，房屋土地确权后，按城市房产管理，办理城市房屋产权；将转移进城农民纳入城镇住房保障体系，确保农民进城“住有所居”。开展“宅基地换房”试点；建设适合农民工租赁的社会化公寓，集体宿舍；积极探索开展生态移民直接进城试点。

（四）推进公共服务均等化，实现资源共享。统筹城乡教育、医疗卫生等公共服务设施，推进公共服务均等化，实现资源共享。努力实现公共资源向中小城市和城镇倾斜，支持其加强基础设施建设，提升完善公共服务体系。统一规划、科学布局大中小城市和集镇之间基础设施、公共服务体系建设和产业发展等，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市和集镇延伸，使城乡居民充分享受改革开放带来的实惠。

（五）完善社会保障体系。引导在城镇有固定职业的农民工、乡镇企业职工、被征地农民自愿选择参加企业职工基本养老保险。制定企业职工养老保险与新农保之间的转移接续办法，为已经参加新农保的农民搭建参加企业职工养老保险的桥梁。整合现有新农合和城镇居民基本医疗保险制度，建立以自治区统筹为主，缴费分档次、可选择、政策统一、支付结算统一、管理经办统一、信息网络统一的城乡居民基本医疗保险制度。探索农村居民参加企业职工基本养老保险的政府补贴政策，允许农村居民参加生育保险，鼓励进城务工的农民工参加社会保险。符合条件的转移进城农民，可享受城镇最低生活保障。

（六）抓好转移进城农民的职业技能培训和素质教育。一是针对进城农民中的文盲和半文盲群体，举办各种类型扫盲和技能培训班，提高他们的基本文化素质和职业技能；二是扶持、鼓励进城农民通过自考、电大、函授等形式，提高学历水平、改善知识结构、增强创业、就业竞争能力；三是对进城农民进行现代观念、公民素质、文明准则、道德观念、城市意识、长远意识教育，帮助他们树立体现城市文明的人际关系意识、公共生活意识等，积极承担市民的政治参与角色；四是营造良好的城市文明环境，使转移进城农民逐渐养成市民意识和市民心理，形成良好习惯，适应城市生活。

主要参考文献：

[1]薛兰.关于城乡文化一体化问题的思考[J].中国市场，2013.48.

[2]李全胜.坚持新型城镇化引领推动城乡一体化发展[J].决策探索，2013.12.

[3]季明川.同步推进农业现代化与农村城镇化[J].山东农业科学，2013.12.

[4]黄祖辉.推进中国工业化、城市化和农业现代化的协调发展[J].中国农村经济，2013.1.

（三）健全转移进城农民的住房保障制度。建立放弃宅基地使用权和土地承包经营权补偿制度；制定农民跨区域集中的配套优惠政策。对进城自主购房的农户，由政府全额补贴个人购房契税，免收产权登记费。对入住规划聚居区的农户，房屋土地确权后，按城市房产管理，办理城市房屋产权；将转移进城农民纳入城镇住房保障体系，确保农民进城“住有所居”。开展“宅基地换房”试点；建设适合农民工租赁的社会化公寓，集体宿舍；积极探索开展生态移民直接进城试点。

（四）推进公共服务均等化，实现资源共享。统筹城乡教育、医疗卫生等公共服务设施，推进公共服务均等化，实现资源共享。努力实现公共资源向中小城市和城镇倾斜，支持其加强基础设施建设，提升完善公共服务体系。统一规划、科学布局大中小城市和集镇之间基础设施、公共服务体系建设和产业发展等，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市和集镇延伸，使城乡居民充分享受改革开放带来的实惠。

（五）完善社会保障体系。引导在城镇有固定职业的农民工、乡镇企业职工、被征地农民自愿选择参加企业职工基本养老保险。制定企业职工养老保险与新农保之间的转移接续办法，为已经参加新农保的农民搭建参加企业职工养老保险的桥梁。整合现有新农合和城镇居民基本医疗保险制度，建立以自治区统筹为主，缴费分档次、可选择、政策统一、支付结算统一、管理经办统一、信息网络统一的城乡居民基本医疗保险制度。探索农村居民参加企业职工基本养老保险的政府补贴政策，允许农村居民参加生育保险，鼓励进城务工的农民工参加社会保险。符合条件的转移进城农民，可享受城镇最低生活保障。

（六）抓好转移进城农民的职业技能培训和素质教育。一是针对进城农民中的文盲和半文盲群体，举办各种类型扫盲和技能培训班，提高他们的基本文化素质和职业技能；二是扶持、鼓励进城农民通过自考、电大、函授等形式，提高学历水平、改善知识结构、增强创业、就业竞争能力；三是对进城农民进行现代观念、公民素质、文明准则、道德观念、城市意识、长远意识教育，帮助他们树立体现城市文明的人际关系意识、公共生活意识等，积极承担市民的政治参与角色；四是营造良好的城市文明环境，使转移进城农民逐渐养成市民意识和市民心理，形成良好习惯，适应城市生活。

主要参考文献：

[1]薛兰.关于城乡文化一体化问题的思考[J].中国市场，2013.48.

[2]李全胜.坚持新型城镇化引领推动城乡一体化发展[J].决策探索，2013.12.

[3]季明川.同步推进农业现代化与农村城镇化[J].山东农业科学，2013.12.

[4]黄祖辉.推进中国工业化、城市化和农业现代化的协调发展[J].中国农村经济，2013.1.