坚持“四个着力”全面开创首府改革发展新局面

秦义

理论建设/守望相助 团结奋斗 共创美好生活

理论建设/贯彻三中全会精神 落实“8337”思路

自治区“8337”发展思路提出要更加注重民生改善和社会管理。城乡客运是联系城乡、服务居民出行的重要纽带，与城乡居民的生产生活息息相关。推进城乡客运一体化发展，是城乡经济社会一体化发展的重要基础，是实施统筹城乡发展战略，消除城乡二元结构的迫切需要，也是推进城乡客运基本公共服务均等化和城乡客运转型升级的内在需要。

一、我区城乡道路客运的基本情况

为适应我区经济社会不断发展的需求，我区公路基础设施建设不断加快，交通运输业得到空前发展，其中城乡道路客运发展尤为引人注目。公路总量及路网密度进一步提高，为发展道路客运提供了坚实基础。城乡道路运输保障能力进一步提升。到2012年底，全区道路客运从业人员7.8万人，全区道路客运班车12768辆、班线5618条，其中农村客运班车5131辆、班线3183条，分别占40.18%、56.66%。2012年全区完成道路运输客运量2.3亿人次、客运周转量264亿人公里，连续10年实现客运量、客运周转量两位数增长。目前，全区现有等级客运站674个，全区所有乡镇通了班车，11456个行政村有10973个通了班车，通班车率达到95.78%。道路客运基础设施的逐步完善和覆盖面的进一步增加，使城乡道路客运迈上了一个更高的台阶。城市公共交通服务能力进一步增强。到2012年底，全区有城市公共交通企业142家，有公共交通汽车8336辆。全区共有公共交通运营线路871条，总长度20693公里，年运营总里程达到68196万公里，年运送乘客约11.3亿人次；全区城市建成区公交站点300米覆盖率达到了47.6%，公交分担率约为13.8%。城市公共交通的便捷和优惠，吸引了更多的居民选择公共交通出行。

二、推进城乡客运一体化和城乡客运公交化改造存在的问题

虽然在“十一五”时期就已经提出了实施城乡客运一体化和城乡客运公交化改造的发展思路，并着手开展了这方面的工作，但各地工作进展不齐、做法各异，遇到的问题较多，面临的困难很大，主要表现为：一是认识不足，特别是领导重视不够。多年来，城市公交、道路交通分别由两个主管部门管理，被分为两个领域，形成体制壁垒，影响了城乡客运一体化改造。实行大部制后，虽然解决了管理体制问题，实现了一城一交，但我区交通运输部门接管城市公交工作较晚，各中心城市交通运输部门对城市公交管理不熟悉，城乡客运一体化发展问题没有真正列入政府的重要议事日程。二是财政投入不足。城乡客运公交化改造是一项民生工程，其主要特征是政府定价、低票价运行，而让利于民的部分，特别是基础设施建设要由政府承担，才能维持正常的运转。所以，地方财政如果没有把城乡客运公交化改造列为财政补贴项目，对公交企业没有财政扶持，没有建立财政补贴机制，就很难实施公交化改造。三是原有城乡客运经营体制与公交化改造需要建立的新体制、新机制的矛盾。城乡客运班线或农村牧区道路客运班线的经营者队伍结构复杂，既有企业，也有个体；有的挂靠企业经营，有的经过许可自己拥有经营权，有的则是几经转手得到经营权。这些经营者中，有不少人出于保护既得利益，对公交化改造、公司化经营抱怀疑或抵触态度。四是部门之间协调配合的问题。城乡公交一体化和农村道路客运公交化改造是社会化系统工程，需多部门协作、上下联动，但由于部门之间配合不够，存在城市规划布局、站点设置建设、车型选定、财政补贴、企业定编定员等问题、困难，解决起来阻力重重。

三、各地实施城乡客运一体化和城乡客运公交化改造对今后工作的启示

进入“十二五”以来，各盟市在开展城乡客运一体化改造工作方面，做了许多有益的尝试和探索，也取得了一定的成绩。分析归纳各盟市的实践经验，我区城乡客运公交化改造大体上循着四种形式进行，即城际公交、城市市辖区区域公交、城乡公交和农村牧区道路客运公交化改造。从这四种形式改造情况来看，前三种改造的效果相对好些，而农村牧区道路客运公交化改造则比较困难，还需要继续探索，不断创新，不断推进。在近几年的城乡客运公交化改造工作中，各地的探索为我们今后做好客运工作提供了一些有益的经验和启示。

一要明确树立农村牧区道路客运也具有公益性的理念。目前，不论政府或职能部门，还是社会各界，对农村牧区道路客运的公益性认识都不够，城市客运和农村牧区道路客运在政策上仍存在着较大的差别。例如，城市公交在政策上享有政府的亏损补贴，而农村牧区道路客运则没有；城市客运一律享受中央财政燃油补贴，而农村牧区道路客运仅限于旗县境内或毗邻旗县之间，大量的盟市所在地至农村牧区的城乡道路客运则不享有。此外，在运营上城市公交车辆车型、城区停靠站点以及定员的核定，都是城市公交独享的权利，而农村牧区道路客运即使是公交化运营也还是受到严格限制。要消除这些差别待遇，首先要在观念上有所突破，认定农村牧区道路客运也是公共交通服务的一种方式，与城市公交的性质完全一致，同样具有公益性，应当大力推进城乡客运一体化和农村道路客运公交化改造，从根本上消除城乡客运差别，使城乡居民享受均等化客运服务。

二要实现由部门行为向政府行为转变。这是实施城乡客运一体化和城乡客运公交化改造的关键。各级交通运输主管部门在积极推进城乡客运一体化和城乡客运公交化改造过程中，一定要争取地方政府的支持，坚持政府主导、部门负责、政策引导的原则，将城乡客运一体化和城乡客运公交化改造纳入政府公共服务范围，加大公共财政、土地、规划、税费减免等公共资源保障力度，不断满足城乡居民“行有所乘”的基本公共服务需求。

三要正确处理市场资源的配置问题。道路旅客运输班线属国家公共资源，在2000年实施企业资质管理之后，多数城乡客运班车或农村牧区客运班车的经营者通过融资等形式转入运输企业经营，虽借了运输企业的名，但实际上仍由原经营者经营。这种经营方式存在着诸多弊端，需要采取妥善措施加以改造，使资源配置与城乡客运一体化和农村道路客运公交化改造相适应。市场资源的配置还是要以经济手段为主，让失去经济利益者能得到补偿。具体做法是，无论政府出资收购、企业收购，还是以客运出租汽车或其它客运班线经营权置换等，都要从各自实际出发，适合哪种就用哪种。总之，既要推进公交一体化发展，又要保稳定、保民生。

四要借鉴成功经验，处理好几个共性的基本问题。赤峰市在推进城乡客运一体化和城乡客运公交化改造过程中，初步摸索出一条比较适合当地实际的路子，在政府主导、政策扶持、财政资金保障、经营模式确立、原有经营户利益分配以及人员安置等方面积累了很多有益的经验，具有一定的示范意义，值得借鉴。一是经营主体以国有企业为主，实施公司化经营。赤峰市红山区至锦山镇城际公交的经营主体是国有企业赤峰市公交公司，实行公司化管理，既取得了较好的经济效益，也取得了很好的社会效益。二是低票价运行，实行惠民政策。赤峰市这两条客运班线与改造前相比，票价均下降了40%，吸引了大量的城乡居民选乘公交车出行。此外，对于老年人、残疾人以及学生等特殊人群还实行了减免票价的优惠政策，让城乡居民真正享实惠、享便利。三是运距较短，客流量较大，道路条件较好，适合公交化运行。赤峰市这两条客运班线实行了公交化运营之后，缩短了候车和发车间隔的时间，班次密度适当加大了，而且又正点运行，过去的沿街揽客、不按时发车以及前车压后车发车时间等现象不见了，新的运行机制提高了服务质量。四是政府协调，对城乡公交车或区域公交车按照城市公交车核定定员、建设停靠站点。赤峰市这两条线路公交的公交化改造，都是在当地政府的领导下进行的，政府领导亲自抓，公安、城建等部门大力支持，享有与城市公交车一样的定员标准和站点设置，使公交车的安全、便捷和大容量的特性充分发挥出来。五是在经营亏损补贴和基础设施建设上，政府予以扶持。当地财政根据企业政策性亏损情况给予补贴，形成补贴机制，确保企业收支平衡。在公共交通基础设施建设用地、税费征收、通行费以及车辆购置、科技投入等方面实行优惠政策。六是实行“五定五统一”管理模式，即定线路、定班次、定时间、定站点、定票价，统一排班、统一调度、统一结算、统一标识、统一管理。赤峰市公交化改造的这些特点，其实也是城乡客运一体化的一些基本特征，是我们实施城际、城市辖区区域以及城乡道路客运公交化改造的一些基本要求，各地可结合本地区的情况循序渐进，逐步推进，逐步完善。

五要坚持因地制宜、分步推进、量力而行的原则。各地在推行农村牧区道路客运公交化改造时，在没有完全达到公交车运行标准前，还是要按照客运班车运行方式进站发车，但可以在城区增加停靠站点，方便城乡居民出行，按照公交化运行，确定好首末班车发车时间。各地在探索城乡客运一体化和城乡客运公交化改造发展形式和路径时，也要切忌搞“一刀切”。要根据当地实际，先易后难，在条件比较成熟的城际、城乡或农村牧区道路客运班线上先开展试点工作，取得经验，得到政府和社会各界认可后再有步骤地全面推开。□

（作者系内蒙古自治区交通厅副厅长）

责任编辑：康红波