司法改革：虽难却可期

支振锋

司法改革是我国司法体制的自我完善

司法是社会正义的最后一道防线。

近年来，随着一系列冤案的曝光、涉法信访案件数量的增加，司法被认为不仅在公民合法权益保障上仍存有不足，有时候甚至会在某些个案上出现侵犯公民权利的现象。究其原因，有些是观念问题，有些是体制性问题，有些是机制性问题。

从观念上讲，在权力大于法律的传统影响下，包括不少领导干部在内，全社会缺乏充分尊重法律和司法的理念与氛围，人民法院和检察院缺乏依法独立公正行使审判权和监察权的良好环境。

从司法体制上讲，第一，司法机关的法律—政治地位值得关注。虽然宪法上有一府两院的规定，司法机关法律地位较高，其首长也比同级政府的职能部委（局）首长行政级别更高，但他们一般不在同级党委的常委会，而地方公安局长却多是同级党委的常委。第二，司法机关的地方化。根据宪法和组织法的规定，司法机关，尤其是人民法院，属于国家的司法机关，但由于目前非专门人民法院的设置往往与地方政府的行政区划吻合，导致国家法院成了“地方法院”，使得在地方的人民法院实际上成为地方政府的组成部分，人财物既受地方保障，又受地方制约，使其依法独立行使司法职权的制度环境大受限制，也为地方党政机关甚至个别领导干部干预司法审判工作提供了通道。第三，司法工作的行政化。这主要体现在人民法院上，法院的人事工作被整体上纳入到党的干部考核与国家公务员体系之中，一方面固然为法院人才建设提供了保障，但另一方面这种一刀切的人事工作体系并没有重视法官职业的独特性，未能凸显审判工作的专业化、职业化等司法工作规律。实践中，法官的工作成就和相应待遇依附于其行政级别，导致了法院内部人事工作的混乱，法官晋升艰难，既不能体现法官的职业特点和司法规律，也挫伤了法官的积极性，使得法官队伍人才流失严重。第四，公检法关系未能理顺。根据我国诉讼法的规定，三者应该是分工负责、相互制约、相互配合的关系，有利于司法工作效率和质量的提升，但实践中，“相互制约”体现并不明显，人民法院过度受到检察院和公安局的制约，这是近年来一系列冤案产生的重要原因。

从司法机制上讲，尤其是最应遵循司法规律的人民法院，人财物受制于地方，就很难保证依法独立行使审判权；上下级法院本应是监督关系，但由于案件请示制度以及上级法院对下级法院人事上的掌控，有时候变成了隶属关系，诉讼法规定的两审终审不能完全得到真正的落实；法院管理的行政化与案件审批制度，也同样与司法工作规律不尽相符，审者不判、判者不审；而由于司法工作队伍专业化、正规化及考核体制上的不完善，导致法官职业保障不够，一部分素质低的人混入法院，助长司法腐败，个别法官飞扬跋扈，破坏了法官队伍形象。

当然，承认问题的客观存在，并不是对司法工作的否定，而是推进司法改革的动力。司法改革是我国司法体制的自我完善。

三中全会为司法改革确立新目标

马克思说，问题是时代的格言。实际上，问题也是改革的契机。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）专设“法治中国建设”一节，其中关于司法体制改革的就有“确保依法独立公正行使审判权检察权”、“健全司法权力运行机制”以及“完善人权司法保障制度”三个大的方面，涵盖了几乎所有司法改革的重要问题。尤其是，“确保依法独立公正行使审判权检察权”的改革方向，及“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的改革具体目标设定，引发社会各界的普遍关注和热烈讨论。

《决定》正是在改革关键期对时代的回应。为了确保依法独立公正行使审判权检察权，《决定》提出要建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。而关键是健全司法权力运行机制。提出优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。其中，一个具体的重点是改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。《决定》还提出推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料；增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书；严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度；广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。《决定》尤其强调完善人权司法保障制度，尊重和保障人权。

难度大，希望也大

必须看到，司法改革无论在哪个国家都不是一件轻松的事情。英国自资产阶级革命以来，司法制度虽然稳定，但也一直在变迁之中，直到21世纪仍然在矢志改革，2009年10月1日新的最高法院才正式运行。美国最高法院成立伊始，只能在地下室工作，连最高法院的院长也要么不愿意就任，要么一心想着“跳槽”，在美国200余年的历史上，最高法院能够稳定运作并真正赢得地位，也不过是百来年的事情。其他欧陆等西方国家的司法，也莫不经过一段艰辛的改革历史。而且，这些国家的法院和司法，也始终处于变革之中，远未臻完美之境。

理论和现实未必总是同步。正是在这个意义上，我们方能理解，为什么宪法明文规定、十五大到十八大报告中一再重申、中共中央及政法委不断出台意见强调的人民法院、检察院“依法独立行使审判权、检察权”，仍然还在改革的道路上摸索。实际上，自1989年《行政诉讼法》出台三大诉讼法律体系得到完善之后，我国司法改革已经25年历程。在四分之一个世纪里，我国的司法改革已经形成了社会促动、政治主导、司法推动、稳步前进的特征。

正是由于公民权利意识的兴起、涉诉信访的高发、一系列冤案的暴露，形成社会需求，有力地促动了司法改革；而中央积极回应民意，成立中央司法体制改革领导小组，连续出台重要改革措施，是司法改革坚定的政治主导者；而人民法院、检察院也纷纷出台改革纲要和实施意见，坚持在具体司法工作中推进改革，从而形成了强大的司法改革合力。实际上，改革也取得了一系列重要的成果。比如，群众反映强烈的劳动教养制度已经废止；死刑复核权已经收归最高人民法院；人民法院持续推进司法信息公开，司法公开工作成效明显；《决定》提出的法院人财物省级统管、建立跨行政区域的人民法院等改革措施正在酝酿出台。

尤其值得重视的，是一些地方法院所做的试点努力。深圳法院试行法官职业化改革，按照符合法官职业特点和司法工作规律的要求来管理法官人事，让法官有希望告别行政级别，专心审判本职，是司法“去行政化”的重要尝试；珠海横琴法院在全国率先推出的取消审判庭、实行法官员额制、主办法官责任制，同样是去“行政化”的重要努力。

因此，二十多年司法改革固然并不一帆风顺，但已成效初显。我们既要认识到问题，矢志改革；也不能夸大矛盾，丧失信心。尤其是《决定》为司法改革设定的新目标，推出的新举措，对确保司法机关依法独立行使审判权和检察权、健全权责明晰的司法权力运行机制、提高司法透明度和公信力、更好保障人权，都具有里程碑式的意义，我们有理由也有信心期盼司法改革的成功。

（作者为《环球法律评论》杂志副主编）