中国农村养老保障体系研究

2014-05-21张东红

财经理论研究 2014年3期

张东红

(西北师范大学社会发展与公共管理学院，甘肃兰州730070)

一、引言

根据2010年我国第六次人口普查的统计数据［1］，全国的总人口为1370536875人，其中大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，60岁及以上人口为177648705人，占13.26%;65岁及以上人口为118831709人，占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上和65岁及以上的人口比例都有所增长。2011年，全国年末总人口达到134735万人，65岁及以上人口数为12288万。从以上统计数据可以看出，我国老年人口数目在不断增长，老龄化趋势处于上升阶段。

就我国人口的城乡结构而言，在2010年的人口普查中，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，城乡人口的比例分别是49.68%和50.32%，乡村人口占多数。具体到农村地区而言，60岁以上老年人口高达0.99亿人，占全国农村总人口的14.98%。其中，65岁的老人0.67亿人，占全国农村总人口的10.06%。［2］根据2012年《中国统计年鉴》的统计数据，城乡比例在2011年首次发生逆转，城镇人口首次超过乡村人口，城镇人口和乡村人口的比例分别为51.27%和48.75%。可以看出，从规模和比重上来说，中国的人口老龄化问题在某种程度上是农村人口老龄化问题。我国养老问题的重点与难点不在城镇，而在农村［3］。

二、几个相关概念的界定

(一)人口老龄化

人口老龄化(aging of population)是指老年人口占总人口的比例，并随着时间推移而不断变化的一种动态过程［4］。按照现代人口学理论，所谓人口老龄化(aging of population)有两层含义:一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程;二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会［5］。根据以上概念，人口老龄化也就是说一个国家和地区中的总人口因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的年老人口相应增长的一种动态过程。

关于人口老龄化权威的划分标准有二:一是60岁及60岁以上老年人口占总人口的10%;二是65岁及65岁以上人口占总人口的7%，人口老龄化的本质是人口结构问题［6］。我国于1999年进入老龄社会，从目前数据来看，老龄化趋势依然严重，而老龄化社会的严重化趋势必然伴随着更加严峻的养老问题，养老问题不仅关系到家庭的和谐，而且还关系到整个国家和社会的和谐与稳，养老问题已经引起中央以及全社会的广泛关注。

(二)养老保障

养老保障是一个宽泛的概念。养老保障又称老年保障，指对老年人在老年期间享受的保障，包括经济保障、生活服务保障、医疗保障、精神慰藉、文化政治保障等方面。［7］养老保障的首要问题是要保障老年人获得维持基本生存的经济保障，所以老年经济保障在养老保障体系中占有很重要的位置。在研究中，有时候养老保障特指老年经济保障。农村养老保障水平根据已掌握数据的指标可以用三个指标来反映:1.农村社会保障服务网络覆盖率;2.农村社会养老保险覆盖率;3.敬老院覆盖率。［8］根据我国农村实际的养老保障政策安排，发挥养老保障功能的政策不仅仅是养老保险，更何况中国农村的养老保险还没有实现农村地区的全覆盖，农村地区的其他社会保障政策，诸如农村五保供养、农村最低生活保障、养老机构建设等政策同样为农村老年人发挥了积极的养老保障功效，中国农村养老保障政策实际上是一个包含养老保险、五保供养、最低生活保障的多个政策子系统的综合性政策体系［9］。

参考以上的分析与概念界定，本文主要从农村老年经济保障和农村养老机构及医疗保障两个一级指标，农村养老保险、最低生活保障、五保供养、老年津贴、老年医疗保障和养老服务机构等六个二级指标来分析和评价我国农村养老保障的现状以及存在的问题，并依此提出一些政策建议。(见表1)

表1 文章结构及主要内容

三、我国农村养老保障体系现状

(一)我国农村老年经济保障现状

老年人由于年龄的增长和身体机能的老化等原因，一般都无法继续工作和劳动，尤其是在农村地区，老年人无力通过从事农事劳动而获得经济收入。经济需求是一种生存性的需求，老年人的经济保障是老年人生存保障的物质基础，是老年养老保障中的首要问题。

1.我国农村各地区新型养老保险覆盖率比较

为了解决农村地区的养老问题，满足广大农民的养老保障需求，国务院于2009年颁布了《国务院关于农村新型养老保险制度的指导意见》。文件指出:从2009年起开展新型农村养老保险试点，2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，之后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现农村适龄人口的全部覆盖。［10］2009年9月起我国开展新型农村社会养老保险试点。中央财政对地方进行补助，这个补助是直接补贴到农民的头上，对他(她)们的养老具有重大意义。新型农村养老保险是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。

2011年年末，全国有27个省、自治区的1914个县(市、区、旗)和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点。年末国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数32643万人，比上年末增加22367万人。其中实际领取待遇人数8525万人。全年新型农村社会养老保险基金收入1070亿元，比上年增长135.9%。其中个人缴费415亿元，比上年增长84.0%。基金支出588亿元，比上年增长193.3%。基金累计结存1199亿元。［11］

由于地理位置、资源禀赋、经济结构、政府宏观政策等因素的不同，各个地区的经济发展不平衡，所以养老保险的覆盖率也必然存在差异。作为衡量养老保险水平的一个重要指标，本文根据2012年《中国统计年鉴》和中华人民共和国统计局公布的相关数据，经过仔细地搜集整理，用2011年各地区新型农村养老保险参保人数除以各地区农村总人口来表示农村养老保险覆盖率，进而从整体上来反映我国农村养老保险覆盖情况。(见表2)

从表2可以看出，我国各地区新型农村养老保险覆盖率差异较大，排名前五位的分别是重庆(85.7%)、山东(75.0%)、江苏(68.5%)、安徽(66.1%)和陕西(64.8%);排名后五位的分别是吉林(30.4%)、广西(29.5%)、内蒙古(26.9%)、广东(22.9%)和黑龙江(16.7%)。第一名和最后一名的覆盖率差异巨大，相差百分比达到69。从以上的数据可以看出，我国各地区新型农村养老保险覆盖率存在明显的空间分异现象，这种差异分布的影响因素是多方面的，比如农民的收入以及思想观念、当地的生产力情况、政府的宣传力度和政府的公信力等等。新型农村社会基本养老保险制度的实施，对于解决农民的养老问题和进一步完善我国农村社会保障体系有着至关重要的意义，所以各地区在不断提高农民收入、增强农民缴费能力的同时，政府部门应该加强宣传力度，从思想观念上改变农民的认识，提高农民的参保积极性和参保覆盖率。

表2 2011年我国各地区新型农村养老保险参保率单位:万人、%

2.我国农村最低生活保障现状

从20世纪80年代中期开始，中国政府实施了大规模的农村扶贫开发计划，取得了举世瞩目的成就。1995年福建省开始了农村最低生活保障制度的实践，2004年全省范围内建立起了农村最低生活保障制度。20世纪90年代中期开始，随着社会经济体制的转型和企业改制的推进，一些城市受下岗失业的影响，生活陷入贫困状态，中国政府及时采取措施，迅速扩展城市最低生活保障制度。与此同时最低生活保障制度也在农村地区逐步开展起来。顾名思义，最低生活保障制度就是以最低收入家庭作为保障对象。

从整体来看，我国农村最低生活保障规模是逐年扩大的，保障人数由2002年的407.8万人增长到2011年的5305.7万人(见表3，图1)。但是增长的幅度却是起伏不定的，2005至2007年间的增长率比较大，2003年甚至出现了负增长，2011年的增长较少(见图2)。

表3 2002年至2011年农村最低生活保障单位:万人、%

根据中华人民共和国民政部网站公布的《2012年社会服务发展统计公报》的统计结果，2012年底，全国有农村低保对象2814.9万户、5344.5万人，比上年同期增加38.8万人，增长了0.7%。全年各级财政共支出农村低保资金718.0亿元，比上年增长7.5%，其中中央补助资金431.4亿元，占总支出的60.1%。2012年全国农村低保平均标准2067.8元/人、年，比上年提高349.4 元，增长20.3%;全国农村低保月人均补助水平104.0元。从这些统计的数据可以看出，中央高度关注和重视民生问题，对于农村地区的发展积极扶持，不断加大低保的规模和数量，以期解决农村地区的基本生活问题，为农村地区的低保困难户送去温暖和关爱。农村低保的实施增加了农民的基本收入，提高了农民的收入水平，进而也从一定程度上影响农民的养老保障问题。

图1 农村最低生活保障人数

图2 农村最低生活保障人数年增长率

3.我国农村五保供养制度

农村五保供养是我国农村贫困救助的重要组成部分，是我国比较成熟的一项社会救助制度，历史悠久，管理规范。它是对农村村民中的“三无”人员(无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、抚养能力的老年人、残疾人和未满16周岁的未成年人)实行保吃、保穿、保住、保医、保葬(孤儿保教)的一项贫困救济制度。［12］其形式有集中供养和分散供养之分，集中供养主要是通过敬老院和养老院等养老服务机构来实施的，而分散供养则主要是分散在家的一种供养方式。由于我国财力和地域经济等条件的限制，在五保供养中主要采取分散供养的形式。

根据中华人民共和国民政部网站公布的《2012年社会服务发展统计公报》的统计结果，截至2012年底，全国有农村五保供养对象529.2万户，545.6万人，分别比上年下降0.2%和1.0%。全年各级财政共支出农村五保供养资金145.0亿元，比上年增长19.1%。其中:农村五保集中供养185.3万人，集中供养年平均标准为4060.9元/人，比上年增长19.4%;农村五保分散供养360.3万人，分散供养年平均标准为3008.0元/人，比上年增长21.8%。农村五保供养人数从2005年的300万人增加到2012年的545.6万，其间基本处于增长状态。

4.农村老年津贴救助

“人人老有所养”是我国重要的民生目标。由于各种原因，一部分人总是被排斥在制度之外，大量60岁的城乡老年人(尤其是农村老年人)未被任何保险制度覆盖，但他们确实需要养老金。鉴于此，需要建立一种非缴费型的城乡居民老年津贴制度，以保障被排斥在制度之外的老年人的养老生活。从长远来看，老年津贴最终仍将复原为诸如五保制度的福利性津贴制度。

根据人口统计资料，在我国老年人口中，80岁及以上的老年人口约占总人口的1%以上，75岁及以上的老年人口占总人口的2.5%以上，70岁及以上的老年人口约占总人口的4.5%以上，目前的城乡老年人比约为1:3。其中城市老年人中约有10%左右的老年人没有养老金，农村老年人中约有80%以上没有养老金，因此，老年津贴制度主要是针对农村老年人的福利型老年保障制度。［13］家庭养老功能的弱化使得老年津贴补助成为一种必然，其主要目的是提高老年人的生活质量，促进老年人全面发展，在全社会引导尊老敬老的良好社会风气，最终实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标。

(二)我国农村养老机构及医疗保障现状

1.我国农村养老服务机构建设现状

养老服务机构是社会福利机构的其中一种。孟令君，刘利君主编的《养老服务机构管理人员能力培训辅导教程》中指出:“养老服务机构是指集中供养老年人，为其提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等不同程度的综合性服务机构。养老服务机构可以是独立的法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或者组织、综合性社会福利院的一个部门或者分支机构，可以是民办、公办或混合性质的机构。”［14］随着老龄化趋势的不断严峻，我国采取了多种措施来缓解这种趋势给社会带来的问题，机构养老是目前我国重要的养老方式之一，在弥补家庭养老不足的同时也体现着一个国家养老服务的素质和水平。

根据《中国民政统计年鉴》相关的统计数据:2011年，全国农村养老服务机构单位数达到32140个，年末职工总人数为152248人，其中女性职工69208人，占到总人数的45.5%:从受教育程度情况来看，大学专科程度的人数占多数，而本科及以上的人数只占到总人数的2%:就职业资格水平而言，助理社会工作师和社会工作师的人数所占比例也很小:在年龄结构上，36岁至45岁年龄段的人数居多，而56岁及以上的人数较少(见表4)。从以上的数据分析可以看出，目前我国农村养老服务机构建设尚不健全，很多实际存在的问题有待解决，专业人才还需大量引入;并且我们也可以看到，养老服务机构数目在各地区间差异较大，中东部发达沿海地区养老机构数目多，如河北、浙江、江苏、重庆和湖南、河南、安徽等，而边远的西部地区相对来说发展缓慢，机构数目少，如宁夏、青海、新疆和甘肃等。这种差异的存在会进一步扩大地区间养老保障制度的完善程度，进而影响到地区间养老保障质量差异的存在，所以缩小这种地区差距，尽量保持地区间养老服务机构的协调和平衡发展是各级政府部门的广大社会各界人士的共同责任所在。

表4 2011年我国农村养老服务机构情况统计单位:个、人

数据来源:《中国民政统计年鉴》(2012).

2.我国农村合作医疗保障制度

合作医疗保障是我国社会医疗保障的一项重要内容和重要组成部分，是指在农村实行由集体投资、集体与个人共同投资、个人投资三种形式结合的制度。其范围限于农村参加合作医疗的农民。合作医疗改善了农民的医疗条件，减轻农民经济负担，为农村人口尤其是老年人就医提供了更为方便的条件。

表5 新型农村合作医疗情况

表5呈现的数据可以看出，在2005年至2011年期间，不论是开展新农合的地区个数和参加新农合的人数，还是有关新农合的资金支出和受益人次方面，都是处于基本稳定的增长状态;2005年的新型农村合作医疗参合率为75.7%，开展新农合县(区、市)数仅有678个，而到2011年的时候新农合参合率已经达到97.5%，开展新农合县(区、市)数也大大增加，达到了2637个，覆盖范围和地区大大加强，保证更多人享受到政策优惠，使更多“看病难”的农村人口及时治疗，得到有效的医治乡镇卫生院和村卫生室是为参加新农合农民提供服务的主要机构，保障农民享受各项优惠政策，使新农合政策落到实处。根据2012年的《中国统计年鉴》统计数据，2011年我国村卫生室合计662894个，设卫生室的村数占行政村数的93.4%;乡镇卫生院医疗人次8.66亿次，入院人数3449万人。从这些数据可以反映出我国乡镇卫生院和村卫生室的运营基本良好正常，为新农合的实施提供有利的保证和更为便利的条件。

四、我国农村养老保障体系存在的问题分析

(一)代际关系变化对农村养老产生影响

在传统的中国社会，代际关系建立在老年人的绝对权威之上，而现代社会代际关系的重心有下移的倾向，代际关系倾向于平等的甚至是自下而上的关系，传统的“孝道”观念在淡化，如此看来，老年人在家庭中成了处于劣势地位的弱势群体。相比城市而言，农村收入水平低，老年人丧失劳动力，生活困难，养老问题更加严峻。代际关系的变化使得社会流动人口加速，家庭养老弱化，农村“空巢老人”现象频出，最终致使社会养老负担加重而难以全面应对所有的农村养老问题。

(二)老年经济保障体系存在的问题

人口老龄化的核心是老年经济保障问题，经济保障是满足老年人基本生活需要，经济保障在整个养老保障体系中有着重要的作用，但也存在老年经济保障能力不足的困境。

首先是财政支出比例失衡。我国尚未全面建立与财政收入相适应的老年最低生活保障计划，在城镇缺乏福利性国民基础养老计划，在农村整体上还未建立起社会养老保险制度，只是在2009年底才开始进行新型农村养老保障试点，试点方案中每月几十元的养老津贴无法达到制度应有的设计目的。［15］这种新型养老保险制度保障水平低，无法应对老年人的经济需求。其次，老年人的自养能力弱。农村地区的大量老年人没有退休金之类的保障资金，同时因为年老不能从事生产劳动，所以大多数只能依靠子女供养，自己无法满足自己的经济需求。

(三)新农合制度在实践中依然存在诸多问题

新农合设计的总体思路是“保大不保小”，目标在于减轻农民因大病带来的经济负担，但是对于“大病”的确定却比较狭隘。当前，“大病统筹”存在两方面狭隘性:一是以“住院”确定“大病”必然导致受益面狭窄，因为“住院”不一定是“大”病，农民“住院”患“大”病的概率不是很大，多数农民日常得的都是小病。［16］二是由于起付线与封顶线的双重限制，当面对真正的大病时也无能为力，而在“小病治疗”的保障功能上缺失。在实践中，虽然说新农合采取农民自愿，但是却带有半强制性的特征，并非是农民出于心里面的完全自愿。

(四)部分农村养老服务机构基本处于闲置状态，运转不良

一方面，一些乡镇的农村养老服务机构匮乏，无法满足所有老年人的养老需求，另一方面，部分农村养老机构又处于闲置状态，没有发挥实质性的养老作用，使得资源浪费。出现养老院闲置现象的原因是多方面的，资金和专业人才的缺乏是重要的原因，除此之外，农村养老观念的落后也是不可排除的因素之一，家庭养老观念在农村老年人心中根深蒂固，使得大多数的农村老年人即便是无人养老也不愿去养老院［17］，不愿离开自己长期生活的环境和熟悉的人群，致使养老机构无法有效发挥应有的作用。

五、提高我国农村地区养老能力的建议及对策

(一)加强农民脱贫能力建设培育，及早做好自己的养老储蓄

通过对贫困农民自身素质的改善以及能力发挥所依赖的外部环境的创造，使贫困农民脱贫能力从潜在变为现实，使本来已存在的脱贫能力得到强化。从对贫困农民具有重要影响的因素看，脱贫能力建设培育主要包括农业生产能力，自主选择能力，新知识的吸纳、运用能力，就业能力的改善与增强。［18］这种脱贫能力建设的培育一方面使得农民自己本身的财富增加，为家庭创造更好的生活条件，另一方面也使得人们逐渐摈除“养儿防老”的强烈传统意识，及早为自己的养老做好储蓄准备，减轻子女和社会的整体养老负担。

除了农民自身的脱贫意识外，传统孝道观念的加强和教育也是必不可少的，政府有关部门也要逐步完善农村老年人赡养的法律法规，在全社会营造良好的孝道文化。

(二)明确政府责任，形成可持续性的老年保障制度

责任不明易导致管理混乱，在制度设计和实践中，应明确各级政府的责任，进行长远规划，避免形成碎片化的局面，保障社会养老保障制度健康可持续发展。形成可持续性的老年保障制度，其中重要的一个方面就是实现健康老龄，减少医疗开支，延长老年人的有效寿命，进而促进全社会的可持续发展

(三)逐步建立和完善新型农村合作医疗制度

从全国和各地来看，农村合作医疗制度有所发展，但就实际情况来看，在很多方面还有待于加强。具体来讲，各级人民政府有关职责部门要加强宣传，使得合作医疗的性质和作用家喻户晓，老少皆知;再者总结经验教训，根据实际情况不断完善和巩固。在具体实施中，要降低起付线和提高封顶线，切实让农民收益。

(四)逐步扩大农村养老机构的覆盖范围，并逐渐实现管理规范化

随着农村大量青壮年的流出和人们平均寿命的延长，农村的养老负担也在加重，逐步扩大养老机构的覆盖范围对解决这一困境有着实质性的作用，是老龄化趋势下的必然选择。但是仅仅覆盖是不行的，还要加强管理的规范化，首先要有可行的制度来保障和巩固，如一定的法律制度和有效的监管制度等;其次国家的财政支持必不可少;再次就是要培训一批具有专业技术的服务人员，使农村养老服务机构规范运行，提供优质服务;再者要加大宣传，让农民从心底真正理解和认可这种养老方式。

六、结束语

本文主要是通过搜集大量数据来反映和总结我国农村养老保障体系的现状及存在问题，研究结果发现农村养老保障体系存在诸多问题，政策和制度的实际落实还不够彻底，地区间发展不平衡，存在明显差异。在建立健全规范化的农村养老保障体系过程中，其责任主体是政府，协同社会、家庭和个人，通过多元化、多渠道的筹资方式，从农村实际和农民特点出发，探索并逐步建立一种符合农村发展规律的养老保障制度，让更多的老年人“老有所养”，平安度过老年生活。

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