对内蒙古创新农村扶贫开发机制实施金融扶贫的几点思考

张化珍

一、内蒙古农村牧区贫困现状

截至2013年末，全区还有157万贫困人口没有解决温饱，这些贫困农牧民主要分布在全区边境沿线少数民族贫困地区、蒙东丘陵山区沙区贫困地区、阴山风蚀沙化区贫困地区、黄土高原沟壑区贫困地区四个区域。贫困人群大部分生活在生态环境脆弱和自然条件恶劣地区，贫困程度深，发展条件差，发展能力弱，因灾致贫返贫现象比较严重。另外，基础设施和社会事业发展滞后，维持温饱费用高。产业结构单一，非农收入比重小。基础设施发展滞后，公共服务明显不足，出行难、吃水难、住房难、就医难等问题十分突出。因地广人稀、居住分散、交通不便、严寒等因素造成的农牧民生产生活成本大，维持温饱费用明显偏高。主要体现在以下几个方面：

（一）自然条件的限制

贫困农牧户主要分布在社会经济发展相对落后的老、少、边地区，由于这些地区交通闭塞、技术落后、信息不畅、经济开发缓慢、生产力水平低下，严重制约了农牧民生产、生活条件的提高，农牧民无法也没有能力接受先进的生产方式，传统的、自给自足的农业经济占据了他们生产、生活的主导地位。因此，农牧民没有更多的收入来满足日益增长的物质文化需要。

（二）农村牧区人口素质不高

目前，我区对农村牧区劳动力的专业技术培训十分薄弱，很多农牧民没有接受过职业培训，也没有参加过任何培训活动，农村、牧区贫困人口的文化素质跟不上先进技术发展的水平，创收不易，难以摆脱贫穷困境。对大多数农村牧区劳动力而言，接受专业技能培训提升素质具有重要意义。一般的农业科技培训的内容多是农牧业适用技术，掌握了这些技术，农牧民可以提高种植和养殖水平，直接促进劳动生产力的提高，从而达到农牧业增产、农牧民增收的目的。

（三）农村牧区经济体制不完善

往往把农区体制转轨的方式照搬到牧区，在牧区采取“一刀切”的牲畜户有户养的体制转轨模式。另外，因人口数量增长造成文盲半文盲人口增多、身体素质差以外，贫困农牧户还存在因循守旧、商品经济观念淡薄，接受新事物、新技术能力弱和小富即安的自我满足心理，而这往往又是劳动生产率低、经济效益差的最重要根源。

（四）生产力发展不平衡

贫困农牧户的产业结构单一，消费主要依赖传统的种养业收入。在种养业收入中，又有很大部分用来满足自身消费，一般很少转化为现金收入。商品率低下，既影响农民当年的消费，也影响下一年度用于扩大再生产的积累，农牧业生产只能处于传统经济的循环中。

（五）资金投入不足

虽然自治区对扶贫工作高度重视，近几年来不断加大对扶贫工作的投入力度，2013年中央和自治区两级共投入财政专项资金达到20.3亿元，其中自治区本级财政投入达到12亿元。但是，由于我区贫困区域面宽，贫困程度深，扶贫的体制机制障碍还没有有效破除，资金的瞄准机制不健全，剩下的贫困人口都是难啃的硬骨头，脱贫的难度依然很大。总的来看，人均投入强度仍然不足，资金管理制度不健全，扶贫效益发挥最大化不理想，要实现在2017年整体脱贫的任务十分艰巨。

二、内蒙古开展金融扶贫的背景依据

为实现《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出的奋斗目标，中共中央办公厅、国务院办公厅于2013年12月18日印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（以下简称《意见》），要求全国各地必须深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中全会精神，全面落实习近平总书记等中央领导同志关于扶贫开发工作的一系列重要指示，进一步增强责任感和紧迫感，切实将扶贫开发工作摆到更加重要、更为突出的位置，以改革创新为动力，着力消除体制机制障碍，增强内生动力和发展活力，加大扶持力度，集中力量解决突出问题，加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会步伐。深化改革，创新扶贫开发工作机制。

《意见》指出，当前和今后一个时期，扶贫开发工作要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力。在扶贫机制创新方面提出：一是改进贫困县考核机制；二是建立精准扶贫工作机制；三是健全干部驻村帮扶机制；四是改革财政专项扶贫资金管理机制；五是完善金融服务机制；六是创新社会参与机制。

围绕《意见》要求，内蒙古结合本地区实际，提出我区的扶贫开发工作要以“8337”发展思路为主线，以自治区省级领导干部联系贫困旗县为龙头，以旗县为主体，以专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”为支撑，构建大扶贫工作格局，实现一个目标，抓住三个重点，实施四大工程，推进五项措施。

一个目标：到2017年自治区成立70周年之际，266.6万贫困人口全部脱贫，实现“两不愁，三保障”的目标。三个重点：一是突出连片特困地区。二是大力发展县域经济。把发展壮大县域经济作为脱贫致富的根本出路。三是加强基础设施建设。把基础设施建设作为脱贫致富的关键措施。四大工程：一是围绕“五个基地”建设，实施连片开发工程。二是围绕两个屏障建设，实施扶贫搬迁工程。三是围绕基础设施建设，实施整村推进工程。四是围绕产业结构调整，实施产业化扶贫工程。五项措施：一是强化组织领导。二是多渠道增加投入。三是加大农牧民培训力度。四是推进行业扶贫工作。五是动员社会力量扶贫攻坚。

三、内蒙古开展金融扶贫的具体措施

为认真贯彻中央和自治区党委、政府关于深化改革、简政放权、实施精准扶贫的精神，确保到2017年实现全区基本解决贫困问题，自治区扶贫办积极谋划深化扶贫改革的具体方案措施，将扶贫工作重心下移，不断总结典型经验，从破除体制机制上下功夫，积极探索用市场手段解决扶贫投入不足的问题，在自治区党委、政府的支持和肯定下，不断在金融扶贫方面大胆探索，积极创新金融扶贫的形式和手段，归纳起来主要开展了以下几种模式：

（一）积极实施金融扶贫富民工程

为了进一步做好扶贫开发，加快城乡统筹发展和小康社会进程，内蒙古自治区党委、政府提出了在57个贫困旗县开展“金融扶贫富民工程”，这是自治区党委、政府落实十八届三中全会精神和“8337”发展思路的一项重要举措和惠及自治区千万百姓的重大民生工程，这一思路与农总行“实现强农、惠农、富农服务新突破”的要求高度契合。自治区政府与农行全面合作，自2013-2017年每年为省级领导干部联系的38个重点扶贫旗县每个投入1000万元、为其他19个自治区级贫困旗县每个旗县投入500万元扶贫专项资金，5年合计投入23.75亿元，专户存储在农行，用于对发放农牧户、扶贫龙头企业、专业合作社贷款的风险补偿。农行开展的“金融扶贫富民贷款”系列产品，包括“金融扶贫富民农户贷”和“金融扶贫富民产业贷”两项子产品，是农行内蒙古分行针对“工程”需要，专门配套研发分别用于支持个人类和公司类客户的专属产品，主要支持38个重点旗县和其它19个贫困旗县贫困嘎查村有生产经营能力的农牧户、扶贫龙头企业、农牧民专业合作组织。重点扶持乳、肉、绒、薯、菜、粮油、饲草、瓜果、药材、旅游及民族用品等十大扶贫产业以及能够安置大量贫困农牧民就业的其他劳动密集型产业。有效满足集中连片、产业链带动、专业大户（家庭农场）、合作社带动下的农牧户和县域涉农法人客户融资需求，提供包括结算、理财等业务产品在内的全方位、综合化的一揽子金融服务，并本着“保本微利、让利于农”的原则，实施优惠利率。

（二）不断拓展小额信贷扶贫业务

目前我区各金融部门农村牧区的金融产品不少，但在金融服务的最后一公里，贴近农牧民的终端金融产品供给不足，是制约贫困地区经济发展的主要瓶颈。我区小额信贷扶贫项目是从2008年开始设点示范，在中国扶贫基金会的全力支持下，首先在通辽市库伦旗设立中和农信小额信贷农户自立服务社，项目以服务贫困农牧户为目标，无需抵押，无需公职人员担保，电话上门服务，不仅提供资金支持，而且提供生产技术、经营管理培训、市场信息等服务。项目的实施，有效提高了贫困农牧户的自信心、契约意识和自我发展能力，受到了库伦旗各方面的广泛好评。为了加快小额信贷扶贫项目推广，2011年自治区扶贫办与中国扶贫基金会正式签署《关于合作开展小额信贷扶贫项目的协议》，双方同意 “十二五”期间，在内蒙古启动20个小额信贷项目旗县。通过3年的推广示范，小额信贷扶贫项目在内蒙古受到旗县及农牧民的极大欢迎，发展十分迅速。到2013年全区小额信贷扶贫示范旗县已达到21个，取得了良好的扶贫效果，在实践中已经找到了一条适合内蒙古农村牧区特色、运用专业化及市场化方式，解决贫困农牧户贷款难的金融扶贫新路子。按照自治区党委“8337”发展思路的要求，为进一步加快小额信贷扶贫工作的步伐，自治区党委、政府决定从2013年开始将小额信贷扶贫工作列入《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发实施方案》，与中国扶贫基金会深度合作，到2017年，实现小额信贷扶贫项目在内蒙古贫困旗县和连片特困地区全部覆盖，让内蒙古所有贫困旗县的低收入群体都能够享受到小额信贷给家庭带来的好处。

（三）互助资金扶贫有序开展

近年来，我区各级扶贫部门严格执行国务院扶贫办、财政部《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》（国开办发[2009]103号）文件精神，从2011年至今，陆续印发《关于进一步做好贫困嘎查村互助资金试点工作的实施意见》《贫困嘎查村互助资金操作手册》《贫困嘎查村互助资金知识问答》，协商组织部共同印发《贫困嘎查村互助资金与基层组织建设相结合》《将三类嘎查村纳入互助资金重点扶持》《互助资金绩效考评细则》等方面的指导性文件。截至2013年底，已在全区80个旗县（市、区）中的1110多个嘎查村开展了互助资金试点项目工作。资金总规模累计2.3亿元，其中：中央财政扶贫资金2685万元，自治区财政扶贫资金18675万元，农牧户缴纳入社资金及其他资金2000多万元，已有10万农牧户加入了互助组织。其中：贫困户6.4万户，占64%，组建互助小组1.3万多个，累计借款18万人次，累计发放借款5.4亿元，其中，贫困户借款3.05亿元，占总借款的59.6%，年平均占用费率8%，累计还款5.38亿元，到期还款率达到98%。借款资金主要用于种、养业等生产性项目。入社农牧户人均增收400元以上。

四、金融扶贫工作中存在的问题和对策建议

虽然我们在通过安排专项扶贫资金投入贫困地区作为扶贫贷款的担保放大扶贫资金的效应、促进财政扶贫资金贴息政策为贫困地区特色龙头企业提供优惠贷款、发展灵活多样的小额信贷、探索社区发展基金和村级互助资金合作组织等方面做了大量卓有成效的工作，积累了很多行之有效的经验，取得了很大的成绩。但是，我们还应清醒地看到，贫困地区金融服务仍然严重滞后，难以满足产业发展需要：一是可贷资金总体规模仍然偏小；二是金融机构贷款门槛高，审批程序较多，手续繁杂，导致农户和企业很难满足其条件；三是小额信贷扶贫的贷款利率相对偏高，贫困农牧民贷款成本增加，生产生活负担加重；四是互助资金运行仍待进一步规范，注册登记难的问题在一些地区还没有效解决，实施和运行的法律依据不充分；五是相关政策法规还需要进一步完善。新阶段的产业扶贫，完善和改进贫困地区金融服务仍是主要任务。

针对存在的问题，国家和自治区相关部门今后将主要从下面七方面进行解决：一是完善国家扶贫贴息贷款政策；二是推动贫困地区金融产品和服务方式创新；三是尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇金融服务全覆盖；四是引导民间借贷规范发展；五是鼓励和支持贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用；六是积极发展农村保险事业；七是加强贫困地区农村信用体系建设。

责任编辑：杨再梅