一份直抵中央的土改上书

本刊记者│潘卫艳

8月中旬，距离十八届四中全会召开不到两个月的敏感时刻，17位专家就土地制度改革问题联名上书，建议切实推进土地资源配置市场化改革。在他们看来，按照目前的土地制度现状，十八大做出的改革蓝图会半途而废，政府寡头垄断是行不通的。

不预则废

“上书”这份建言书的基本都是学界著名专家学者，由原国家土地管理局规划司副司长郑振源、经济学家茅于轼、张曙光、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明等十七名专家学者联名发出。

负责起草建言书的郑振源等人期望，中央全面深化改革领导小组，能组织和引导政府相关部门与专家学者及社会各界人士进行全面深入的研讨，以避免走入误区，及时修订《土地管理法》和其他法律法规和政策，加快推进土地制度改革。

保守之声渐强，担心本轮改革的核心之一，土地政策的改革会半途而废进而影响整个全局，是联名学者的普遍担忧。

十八届三中全会之后，国土资源部成立了专门的土地制度改革研究小组，历时半年多的时间后拿出了研究成果——《新型城镇化之土地制度改革路径》一书，王世元副部长亲自为该书做了序言，对小组的研究成果给予了充分肯定。这本几乎代表了主流态度的书的核心观点是：“全面开放集体土地入市的条件还不成熟，不能过分强调私权利，不能给农民过多的财产权，不能过分夸大市场力量。”

书中没有提到规划和用途管制制度改革的具体措施，而是“继续坚持以土地规划统筹管控为核心的土地用途管制制度，强化规划、计划的管控作用。”郑振源认为，这意味着集体土地根本没有入市的可能，也根本谈不上建立城乡统一的建设用地市场。

在郑振源看来，目前由规划、计划决定土地用途的管理制度实施了10多年，提供了约200万公顷城市廉价建设用地和约8万亿土地出让金收益，支撑了高速工业化、城镇化和GDP的高速增长，但其弊端也日益彰显。

郑振源认为，落实十八届三中全会的《决定》和“总纲”精神，完成土地资源配置的市场化改革，需要进行很多方面的改革，头绪纷繁，而且涉及政府、企业、市民，特别是农民的利益调整，是一项庞大的系统工程，不可能一蹴而成。需要弄清各项改革措施之间的关系、土地制度改革与资本、劳力等其他资源配置制度改革的关系、改革与经济增长的关系，选准土地制度改革的突破口和各项改革的次序，排出一张路线图和时间表。

郑振源

乔依德

盛洪

茅于轼

张曙光

蔡继明

17位建言人名单

（按姓氏拼音顺序排列）

蔡继明（清华大学政治经济学研究中心主任）

陈 钊（复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副主任）

傅蔚冈（上海金融与法律研究院执行院长）

李韦森（复旦大学经济学教授）

刘 愿（华南师范大学经济与管理学院副教授）

陆 铭（上海交通大学特聘教授、复旦大学教授）

茅于轼（原天则经济研究所所长）

乔依德（上海发展研究基金会秘书长、上海发展研究所所长）

盛 洪（天则经济研究所所长，山东大学经济研究院教授）

史清华（上海交通大学教授）

石憶邵（同济大学土木工程学院教授）

陶 然（中国人民大学教授）

田国强（上海财经大学经济学院、高等研究院院长）

文贯中（上海财经大学高等研究院农业与城乡协调发展研究中心主任）杨俊峰（北京天则经济研究所研究员）

张曙光（北京天则经济研究所学术委员会主席）

郑振源（中国老科协国土资源部分会土地与环境专业委员会主任）在当今经济增速下行、房地产泡沫、工业产能

在吴敬琏看来，国家之所以要从计划经济向市场经济转型，就是因为只有竞争性的市场体系在有效配置资源和形成激励兼容机制方面才能发挥决定性作用，才能令整个国民经济具有配置效率和运用效率。

过剩、地方债风险的背景下，应以旨在土地财政转型的财税制度改革为突破口，保证地方政府有一稳定合理的财政收入流量，摆脱对土地出让金的依赖。其次，要彻底改革现行的规划和土地用途管制制度，以便启动集体土地入市、征地制度改革、城乡统一的建设用地市场建设等改革。与此同时，要做好集体土地产权的确权、登记，农村集体经济组织整顿，公众参与式的土地利用规划和管制分区规划的编制等土地市场建设的基础工作。

直抵决策层

10月将召开的十八届四中全会将“依法治国”定为主题的消息震惊了世界。“这是头一次，历史上从来没有过的，空前重视。”知名法学家李步云说。李步云早年曾三次为中央政治局授课起草讲义的学者，最早提出了依法治国。

郑振源等人在这个时机提出避免走入误区，及时修订《土地管理法》和其他法律法规和政策，加快推进土地制度改革，可谓意味深长。

2005年，《物权法》起草期间，北大法学院教授巩献田一封“致吴邦国委员长并转全国人大常委会的《公开信》”，质疑《物权法》草案违宪，在社会引起轩然大波。本该在当年年底全国人大常委会第19次会议上提交审议的《物权法》草案，中途搁浅达半年之久。最后在十七届三中全会上提出来要“平等保护物权”。

郑振源等人显然希望此次建言能达到上述效果。他表示：“十八大四中全会马上就要召开了，会上可能要讨论下一阶段的经济问题，我们希望土地问题能够引起中央足够的重视。”

事实上，选择主要向中央政策研究室递交联名建议，目的也很明确，就是希望从中央最高智囊机构得到反馈从而引爆土地改革。

为中央高层服务的智囊机构有多个，但中央政策研究室绝对是能直抵核心的部门。中央政策研究室是最高智囊机构、中央直属机关，专为中央政治局研究政治理论、政策及草拟文件。其职能之一就是对全国经济形势跟踪、收集、分析、整理，为中央决策提供建议和咨询。

今年年初，中央全面深化改革领导小组成立，组长习近平总书记，副组长李克强总理，办事机构就设在中央政策研究室。中央政策研究室主任王沪宁兼任小组办公室主任，研究和执行的工作是其主要工作内容。

原国务院副总理曾培炎曾指出，中国的“小组”是党政系统中常规治理方式之外的补充，并在特定时期，拥有跨部门的协调权力。“通过成立跨部门领导小组来组织实施重大战略任务，在重大决策具体落实和实施过程中，建立跨部门的协调合作机制，有利于减少层级、提高效率。”

中央全面深化改革领导小组的职能很明确：总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，主要职责是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案；统一部署全国性重大改革；统筹协调处理全局性、长远性、跨地区跨部门的重大改革问题。

中国土地改革这一复杂、涉及面极广，也极具紧迫性的问题，急需得到“小组”的关注。截至目前，高层尚未对此作出反馈，但郑振源判断，国土部部长应该会约见自己，“谈谈建言的相关问题。”

政府该做什么？

在这份建言书中，众多专家从多个方面深度剖析了由于政府垄断土地市场所导致的问题：

《宪法》规定，城市土地属于国家所有，但没有规定城市的边界，这就为地方政府任意将城郊集体土地国有化提供了口实。集体与国有二元土地产权的不平等，严重损害了集体土地的财产权益。这是城乡差距扩大的主要根源之一。

政府为垄断建设用地供给，取消了农村宅基地使用权的收益、处分权能，禁止农村宅基地使用权流动，致使大量宅基地闲置，形成“空心村”。另一方面，农民工又缺乏进城定居、创业发展的资本，不仅阻碍了人口城镇化进程，而且迫使他们保留甚至扩大农村的宅基地和承包地，更多地占用农村土地，造成村庄建设用地不减反增的局面，同时也使务农家庭的土地经营规模难以扩大。

禁止集体土地入市，势必违反《宪法》只允许政府为公共利益需要而征地的规定，以征地作为建设用地增量的唯一途径，滥用征地权；集体土地没有建设用地使用权，又只能以原用途价格被政府征收，使农民集体失去大部分土地增值收益，扩大了城乡居民贫富差距，酿成激烈的社会矛盾。

政府封杀了土地市场的正常发育，使土地资源配置效率极为低下。政府转手将强制性低价征收的土地拍卖，取得巨额出让金收益，滋长了土地腐败，致使空城、鬼城四处崛起。

政府规定的建设用地指标，1/3划拨给单位、企业无偿使用。土地来得容易，助长了形象工程、政绩工程以及政府大厦、大广场、宽马路、大学城等建设，严重浪费了土地资源。

当前，房地产用地则供应不足，地价、房价高涨，广大居民买不起、租不起房，损害其居住权，更严重的后果是恶化农民工居住条件，使之沦为“蚁族”、“鼠族”、“穴居人”，并抑制农民工市民化。

“没有竞争的市场比没有市场更可怕。”吴敬琏认为，国家之所以要从计划经济向市场经济转型，就是因为只有竞争性的市场体系在有效配置资源和形成激励兼容机制方面才能发挥决定性作用，才能令整个国民经济具有配置效率和运用效率。

而要让市场在土地资源配置当中起到决定性作用，首先必须要转变政府职能。建言书中提到：政府不能再继续垄断土地供应，不能再继续用指令性计划指标来配置土地、决定土地用途，经营性建设用地的总量和构成应根据工业化和城市化进程由市场做动态调整。政府不要直接经营土地，要取消政府的圈地权、土地定价权，土地价格由市场来决定。政府也不要直接经营国有土地，国有土地的经营交给国资委或与政府脱钩的土地储备中心、土地银行去办。政府不要给企业规定投资强度、产出标准、用地限额等用地标准，直接干预企业经营，应由企业自主决策。

17位学者也指出，建立统一开放、竞争有序的土地市场，并非一蹴而就，他们也提出了具体的改革建议：完善集体土地产权制度，做好确权登记工作；整顿农村集体经济组织，明确集体土地入市的市场主体；撤除一切不合理、不必要的集体土地市场准入门槛，建设开放、竞争的建设用地市场；制定《城乡土地市场管理法》，取代现行的《城市房地产管理法》；改革财税制度，使地方政府摆脱对土地出让金的依赖。抓紧《土地管理法》等涉地法律的修法、立法工作，把各项改革措施法律化，在法律制度规范下进行改革，以免引起社会波动。