深刻认识依法治国方略的时代内涵——学习党的十八届四中全会精神

◇ 文/祝小茗 霍海英

社会因法治而进步，时代因法治而辉煌。党的十八届四中全会是在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦的决定性阶段而召开的一次重要的会议。会议强调了全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和科学水平，必须全面推进依法治国总要求的深刻论断。在党的历史上，这是第一次将法治作为中央全会的主题，标志着依法治国方略进入新的阶段，更为中国社会主义法治确立了新的功能导向和路径选择。因此，学习党的十八届四中全会精神，就是要从“大局”、“大事”与“大势”上深刻把握依法治国方略的本质要求及其关系，不断深化对依法治国理念的认识视野。

一、深刻认识依法治国是我国治国理政的基本方式

十八大报告指出：“坚持走社会主义法治道路，就必须把依法治国作为我国治国理政的基本方略”。[1]中国特色社会主义建设，就是要在坚持党的领导的基础上，最大限度地发挥人民群众的首创精神，将依法治国方略贯彻到政治、经济、文化、社会等各个方面的建设中来。

首先，从政治层面上看，依法治国方略的确立，是我们党总结长期执政经验与教训的必然结果。党在长期执政的过程中，特别是在经历了文化大革命的惨痛教训之后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体清醒地认识到，实行法治才是社会主义中国的治国之道和理政之策。只有加强社会主义法治建设，才能切实保护和增进广大人民群众的民主权利和各项正当利益，才能建立起社会发展所必要的基本秩序，才能顺利地推进社会主义的各项事业，确保文化大革命的悲剧不再重演。邓小平同志曾指出，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”；“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[2]习近平总书记多次强调：“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律” [3]这些论述，表达了全党和全社会对于社会主义中国治国理政方略的普遍共识，是党对长期执政经验教训进行自觉反思和深刻总结的结果。

其次，从经济层面上看，依法治国方略的确立，是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会主义市场经济的必然产物。改革开放以来，我们党在实践中逐步探索形成和不断完善社会主义市场经济体制，由此决定了上层建筑领域的变化也成为一种必然，在计划经济转入市场经济后，必须有相应的国家和社会治理方式与市场经济相匹配。人们通常认为，市场经济就是法治经济。市场经济主体需要通过法律来确认，市场经济行为需要通过法律来调整，市场经济秩序需要通过法律来保障，市场经济的缺陷需要通过法律来补救。因此，要促使和保证市场经济的形成和发展，就必须走依法治国的道路。用法律去调整市场经济行为、保障市场经济秩序、促进市场经济健康稳步发展。

再次，从文化层面上看，依法治国方略的确立，是对当代中国社会文化多元化格局和发展态势的积极适应，也是满足人民群众日益增长的文化需求的必要保证。改革开放以来，中国社会日益呈现出文化多元化的格局和发展态势，各种思潮不断涌现，文化现象光怪陆离。特别是互联网的广泛运用，不仅加快了文化传播的速度，拓展了文化交流的途径，也极大地丰富了文化类型。所以，坚持依法治国方略，应在保证人民群众思想充满活力的基础上，使主流意识形态和积极向上的“正能量”在我国社会占据主导地位，用先进、积极、健康的文化提供保障，同时遏止和限制腐朽、落后、有害文化的渗透与蔓延；同时，通过立法手段，把先进、积极、健康的文化理念直接上升为法律，通过法律形式把这些文化导入社会，利用法律这种特殊文化形态的独特作用去影响其他文化，进而影响社会成员的价值观和世界观。

最后，从社会层面上看，依法治国方略的确立，是顺应我国社会结构以及社会关系深刻变化、有效实施社会管理的必然要求。改革开放三十多年来，我国社会结构和社会关系发生了深刻变化。这不仅反映在新的社会阶层的形成以及社会阶层之间出现了龟裂，也体现于社会成员与政府组织之间关系内容以及联系的方式发生了重要改变，之前以“单位”和“户籍”为基本纽带的社会成员对政府组织的依附关系大大弱化，社会成员的日常生活更主要依赖于市场。这种状况凸显了法律在社会运行过程中的组织和控制作用。因此，贯彻依法治国方略，就是要把各种社会组织和社会成员在社会生活中的地位，界定为法律上平等的权利和义务关系，并通过建立相应的规则，规范社会组织和社会成员权利的行使或义务的履行，有效解决因依附关系的弱化而导致社会控制能力下降的问题，用新的社会组织和管理方式去适应社会结构和社会关系变化的要求。

二、坚持依宪治国，维护宪法法律权威

习近平总书记指出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。[4]宪法是我国的根本大法，是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础，是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保证。任何组织和个人都必须以宪法作为活动的根本准则，都必须维护宪法的权威和尊严，都必须保证宪法的全面贯彻实施。现行宪法公布施行以来，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥了极其重要的作用。实行依法治国的基本方略，必须首先全面贯彻实施宪法。所以，全面贯彻实施我国现行宪法，是建设社会主义政治文明的一项根本任务，也是建设社会主义法治国家的一项基础性工作，要长期抓下去，坚持不懈地抓好。

（一）全面贯彻实施宪法，必须加强宪法宣传教育

全面贯彻实施宪法是全体公民的一项法定义务。而宪法得以广泛实施的社会基础是：广大人民群众熟悉宪法，掌握宪法基本内容精神，会运用宪法来维护自己的基本权利，并监督一切国家机关和社会组织遵守宪法。因此，必须加强对宪法的宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念。必须在全社会进一步树立宪法意识，维护宪法的权威，使宪法在全社会得到一体遵行。广泛宣传宪法，让宪法家喻户晓，深入人心。各级领导干部，尤其是政法机关干部更要认真学习宪法，掌握宪法的基本观点，树立忠于宪法、遵守宪法和维护宪法的自觉意识。要把宪法的精神和内容贯彻于日常学习、工作和生活之中，提高法治思维与底线思维，用宪法和法律规范自己的行为，正确行使权利，自觉履行义务，维护宪法权威，保障宪法实施。

（二）深入贯彻实施宪法，必须健全宪法保障制度

宪法保障制度是指保证宪法实施的一系列措施和制度的总称。健全宪法保障制度，主要涵盖以下内容：一是加强对宪法实施的立法保障。各级人大及其常委会应通过制定法律、法规，把宪法的一系列原则性规定具体化，操作化。同时，要切实提高立法质量，使立法不仅在权限和程序上与宪法不相抵触，更重要的是要把宪法的原则和基本精神贯穿和体现在法律或法规的具体内容中。这就要求一切立法活动务必坚持社会主义的性质和方向，从国情出发，制定体现人民意志和利益，符合社会发展规律的法律法规，进而形成中国特色社会主义法律体系。二是完善宪法监督制度。使一切违反宪法的行为都能及时得到矫正。全国人大及其常委会要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法在实施中出现的问题及时作出必要的解释和说明，使宪法之规定更好地得到落实。其次，地方各级人大及其常委会要切实保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行。各级国家行政机关、审判机关和检察机关都要坚决贯彻宪法，依法行政，公正司法，不断提高执法人员的素质和执法水平。

（三）坚持依宪治国理政，必须坚持和完善党的领导

《中国共产党章程》指出：“中国共产党是中国最广大人民根本利益的忠实代表，党的宗旨就是全心全意为人民服务” [5]。宪法制定的基础是坚持党的领导和广泛发扬民主，反映了党的路线与方针政策，代表了全国各族人民的根本利益和根本意志，体现了党的主张与人民利益的高度契合。中国共产党必须时刻坚持依法执政，党的各级组织和全体党员都要模范地遵守宪法，坚守底线思维，严格按照程序办事，任何组织与个人不能游离于宪法之外，自觉在宪法和法律规定的范围内活动，团结带领全国各族人民群众不断创造改革开放和社会主义现代化建设的新业绩。加强和改进党的作风建设，积极回应广大人民群众的新期待，切实把智慧和力量凝聚到全面建成小康社会，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而努力奋斗。

三、坚持深化司法体制改革，严肃惩治司法腐败

习近平同志指出：“要信仰法治、坚守法治，做知法、懂法、守法、护法的执法者。在执法办案各个环节都设置隔离墙、通上高压线，谁违法制度就要给予最严厉的处罚，构成犯罪的要依法追究刑事责任”。[6]因此，惩治司法腐败，实现司法公正，根本途径是推进司法改革，完善司法监督机制，从制度上保证司法机关公正地行使审判权和检察权。加强和完善我国的司法监督机制，充分发挥司法监督的作用，主要做到：一是加强人大司法监督力度。体现在各级人大常委会应根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》，继续深化司法监督。二是建立有效的内部监督机制。如强化对审判主体的制约和监督，保障实体公正。独任审判员错误裁判，应由独任审判员承担责任；要客观分析产生错案的原因，准确界定是否是由于司法腐败导致错案产生，保障实体正义价值的实现。对司法人员在司法程序中的职务犯罪行为，要按照刑事诉讼程序进行处理。三是强化检察的监督力度。这种监督不仅体现在刑事案件的审理上，同样也应在民事、经济案件中得到落实。同时，应着力改革检察监督系统，健全检察监督制度，改变目前检察监督软弱无力的局面。最后，加强和规范舆论监督。法院要自觉接受舆论监督，允许新闻机构以对法律自负其责的态度如实报道，各类案件除涉及国家机密、公民个人隐私、未成年人犯罪以及法律另有规定不予公开审理外，一律实行公开审判制度，坚决杜绝“暗箱操作”。当然，亦通过立法对新闻监督予以规范，最大限度地减少其监督过程中的失范行为，避免因“媒介审判”而干扰司法公正。

而司法体制改革属于政治体制改革范畴，积极推动司法体制改革的目的，就是为了实现司法公正。所谓司法公正，在我国法学界的通说是，任何案件都能不受各种非法律因素的影响，包括可能影响司法公正的各种因素，都应尽量排除在外，适用事先存在而不是事后制定的法律，通过抗辩程序，达到一个公正的判决。然而当前司法领域仍有一些“顽疾”需要突破，比如司法救济不够得力；司法公正未能达到必要的程度；审判容易执行难削减了司法公信力；司法腐败依然存在等等。这些不良现象的产生，除去社会原因之外部因素，制度设计的缺陷才是问题的关键。笔者以为：司法改革应做好如下制度安排：一是改革法学教育制度和法官资格确认制度，大力提高法官专业水平。二是改革一系列有关司法权行使的内部、外部制度。三是改革法官选任制度，增强司法的连贯性与统一性。

此外，要在总结历史和实践经验、借鉴国际通行做法的基础上，按照同社会主义市场经济相适应的要求，对司法机关设置、职权划分、管理体制等进行必要的改革和完善，保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。建立完善的司法制度，例如实行司法的独立预算制度；加快实行对国家机关服务的社会化，使司法机关摆脱对当地政府提供生活和后勤服务方面的依赖；明确人民代表大会对司法监督的界限，监督只能严格按法定的程序和方式进行。同时整治司法腐败，除了严肃执法外，还必须下大力气提高司法干警的思想道德素质和业务素质，尤其要把好司法机关各级领导干部的任职关，以逐步建立一支高素质、高水平、懂法律、守纪律的司法队伍。

四、规范权力运行，切实“把权力关进制度的笼子里”

习近平总书记多次强调：“办好中国的事情，关键在党”。[7]在团结带领全国人民实现中华民族伟大复兴中国梦的历史新征程，怎样为人民掌好权、执好政，是无可回避的现实考验，也是必须担当的历史使命。要保持党的先进性和纯洁性，最重要的是加强对权力运行的制约和监督，“把权力关进制度的笼子里”，形成不敢腐、不能腐、不易腐的反腐机制。

（一）大力增强党员干部法治观念和依法办事意识

在现代法治国家，法律权威最突出地表现在宪法和法律具有至高无上的权威，任何组织和个人不得凌驾于宪法和法律之上。这就要求党员干部、尤其是领导干部把学习法规制度学习作为一项日常工作、一项重要制度，作为干好本职工作的重要抓手，在熟练掌握和运用法规制度中履职尽责、推动工作；养成善于学习研究法规制度的习惯，着眼新形势新问题；把法规制度建设渗透于工作、学习、生活的方方面面，认真按照法规制度检查指导工作，善于运用法治思维解决棘手问题，提高运用法律法规教育、引导、管理单位和协调处理各种矛盾的能力，坚决摒弃工作中的随意性，努力克服凭经验办事、用土办法和土政策干工作的现象，切实依法把事办好，促进各项工作落实。更要在不断发展的实践中，善于总结和借鉴新经验、新成果，不断健全和完善法规政策制度，用法规制度创新推动工作创新。

（二）建立健全反腐倡廉基本制度

“把权力关进制度的笼子里”是建立健全反腐倡廉基本制度的实践前提。主要做到以下三点：一要完善对权力制约和监督的制度。坚持民主集中制这一党的根本组织制度，健全民主集中制的各项具体制度。建立和完善党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度，逐步推进党务公开。建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制。扩大在市、县实行党代会常任制的试点。完善重大决策的规则和程序。完善领导干部民主生活会制度，提高民主生活会质量。制定落实党内监督条例的各项配套措施，建立和完善巡视制度。

二是完善对违纪违法行为的惩处制度。逐步完善《中国共产党纪律处分条例》、《国家行政机关公务员行政处分条例》的配套规定和党纪政纪处分的相关制度，细化对损害群众利益行为的责任追究办法。探索和完善辞职、辞退、免职、降职、降薪、任职限制等有关制度规定。完善违纪违法财物没收追缴责令退赔的规定。建立执法合作、司法协助、人员遣返、涉案资金返还等方面的反腐败国际合作机制。

三是提高制度建设的质量和水平，严格贯彻执行反腐倡廉各项制度。加强党对反腐倡廉法制建设的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从法律制度上保证反腐败政策措施的贯彻执行。根据社会发展和反腐败工作的实际，制定反腐倡廉法规制度建设总体规划和中长期计划。做到制度建设与反腐倡廉决策相统一，制度建设进程与反腐倡廉进程相适应，制度建设与从政道德建设相结合，党内制度建设与国家法制建设相协调，早日实现制度建设的与时俱进。

（三）深入贯彻信息公开制度

从一般规律来看，任何腐败行为都是“暗箱操作”的结果，换言之，腐败最害怕的就是“阳光”。大力实施各项公开制度，不仅有利于领导干部权力自律，而且体现了领导者权力对人民群众权利的尊重，更是从源头上解决不正之风和腐败问题的有力措施。

首先，坚持以落实知情权为重点，进一步提高公开的实效性。要统筹兼顾、系统运作，实施全方位公开。深入研究党务、政务、村(居)务、厂务、司法和公共事业单位办事公开工作的特点和规律，积极推行各种权力公开透明运行工作，根据公开主体、实施对象、内容要求的不同，坚持“横向抓覆盖”，使不同形式的公开在内容上既各有侧重，又相互补充；坚持“纵向抓衔接”，统一各类公开的内容、形式、程序和时间，形成层级衔接、整体联动的工作格局，做到相互促进、协调运转。

其次，要明确重点、把握关键，抓好权力运行全过程公开。突出重要权力运行，从决策、执行、结果三个方面，抓好动态公开。特别要着力抓好“三重一大”即重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项的公开，关系党员群众切身利益、社会普遍关注的热点难点问题的公开等。大力推行和运用信息、电子、网络等现代公开手段，建立公开工作的长效机制。防止出现不公开、假公开、涉密事项随意公开的现象。完善依申请公开制度，加大主动公开力度，保障依申请公开受理反馈机制，及时掌握和梳理党员群众对公开事项的反馈意见，积极回应社会关切，认真解决党员群众反映的问题。

最后，要健全完善责任追究制度[8]。明确公开主体，确定相应责任，细化追究办法，强化监督检查和责任追究，努力形成主体清晰、职责明确、督导有效、追究有力的责任体系。加强对各种公开工作的组织领导和业务指导，及时了解掌握各项公开工作的进展情况，探索和丰富党员发挥作用的途径和方式，不断提高工作质量和水平，确保真正取得明显成效。

总之，“明者因时而变，知者随事而制”，依法治国方略是中国共产党审时度势、顺应历史潮流的一项政治决策。依法治国方略的确立，符合广大人民的根本利益、整体利益和长远利益。从“大历史”、“长时段”的角度来看，依法治国方略既符合人类文明进步的基本趋势，同时也体现了中国人民对于人类法治文明的期待与回应。可以说，依法治国方略，是法治的“东方模式”，是中国特色、中国风格、中国气派的法治文明形态的集中表达。把依法治国理念放在人类法治文明的整体建构中审视，我们对于依法治国方略确立的意义，就会获得更多、更深的理解，迈向通往民主、文明、公正、法治的社会主义康庄大道。

[1]习近平. 紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神[M].北京：人民出版社，2012:8.

[2]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994:131

[3]习近平. 在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2012:11

[4]习近平. 在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2012:6

[5]本书编写组. 十八大党章学习读本[M].北京：人民出版社，2012:42

[6]习近平. 习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014:226

[7]习近平. 在中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上的讲话[M].北京：人民出版社，2013:5

[8]祝小茗. 政府信息公开制度的现实困境与路径选择[J].淮阴师范学院学报（哲学社会科学版），2013(1):10-13