新土改聚焦集体产权制度

蔡如鹏

经过近一年的反复酝酿，备受各界关注的新土改试点方案，料将在本月下旬召开的中央农村工作会议后出炉。

此前，有媒体报道称，新土改方案涉及宅基地制度、征地制度、农村集体经营性建设用地使用权入市制度以及土地二级市场制度，被认为是自1978年实施家庭联产承包制以来，中国最大动作的一次农村土地制度改革尝试。

不过，据国务院发展研究中心农村经济研究部原主任徐小青介绍，此次中央农村工作会议虽然会对农地确权和相关试点工作做出部署，但不会就农村土地制度改革提出一个整体的方案。

徐小青告诉《中国新闻周刊》，自十八届三中全会以来，有关农村土地的各项改革都是围绕着农村集体产权制度这条主线展开的，农村集体产权制度改革已经成为了包括农村工作在内的中央经济工作的一项重要任务。

农用地流转、农村集体建设用地入市、农民宅基地的使用权限等农村土地改革的主要内容，均离不开农村集体产权制度改革这个核心，“因此高层对此非常重视。”徐小青说。

去年11月召开的三中全会，对农村土地制度改革提出了具体的政策目标，包括允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价;慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让;赋予农民对土地承包经营权抵押和担保权能等。这次会议被认为对新土改最终定调，确定了总目标。

今年9月底，中央深改组审议通过了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点方案》。12月初，中央深改组又审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

多位从事土地研究的学者向《中国新闻周刊》表示，上述两份文件对下一步的土改工作具有指导意义，预计今年中央农村工作会议将依照这两份文件的意见和精神，出台更加具体的措施，进一步推动包括农村土地承包经营权流转、农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革在内的各项试点工作。

三权分置：放活土地经营权

如果说，上世纪70年代末那一轮土改，通过确立农村土地承包制，实现了农村集体所有权和家庭承包经营权的两权分离，那么新一轮土改的目的，就是实现承包权与经营权的分离。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文曾多次表示，农地改革的基本方针已经明确，即“明晰所有权，稳定承包权，放活经营权”，在这个基础上不断推进土地合理的流转和适度规模经营的发展，创新农业经营主体。

放活土地经营权，被认为是农村土地制度的一次重大创新，也是新一轮农村生产关系调整的核心所在。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田对《中国新闻周刊》说，新一轮农村土地改革，就是要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，开创所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。

十八届三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。与过去的规定相比，这被认为是一个很大的突破。

按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的，因为抵押、担保实际上就是一种处分权，一旦抵押担保，到期无法偿还贷款，那土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。

但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，商业银行每一笔贷款都必须要有效抵押物，而农民又缺乏，造成了贷款难。

所有权、承包权和经营权的三权分置，为解锁农地抵押困局创造了制度基础。经营权从承包经营权中分离出来，允许抵押担保，既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。

“经营权与承包权的分离，解决了制约土地抵押的效率与公平不可兼得问题。”农业部政法司司长张红宇认为，以承包权长期稳定来保障承包农户财产权和提供基本生活保障，以经营权设定抵押来破解现代农业发展的融资难题，求得经济效率与社会公平的结合。

但由于担心突破18亿亩耕地的红线，以及损害农民的基本权益，中央在推进经营权流转的过程中始终强调，不能强制流转农民土地，不能改变土地原有的用途。

按照国务院设定的目标，到2020年耕地总面积不低于18亿亩，但在现有条件下来看，实现难度很大。

因此，在新土改方案中仍将坚守18亿亩耕地的底线，小产权房将不会得到许可。“为什么说农民的小产权防不合法，并非因为他是农民，而是因为这样的建设不合规划，谁搞也不行。”陈锡文说。

农地入市：集体经营性建设用地率先破冰

农村承包地、宅基地以及集体经营性建设用地，被认为是新土改的“三块地”，而与前两者相比，集体经营性建设用地改革步伐最快，有可能最先破冰。

目前中国农村属于集体所有的土地，分为农用地和农业建设用地。后者虽然与前者相比，比例不高，但绝对数量却很大，统计数据显示，村庄的集体建设用地是城镇所有基础建设用地的两倍。

农村集体建设用地又分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。据统计，集体建设用地的总量大概有16.5万平方公里，其中至少70%以上是宅基地，属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例约为10%，而这10%也被认为是整个农村土改的突破口。

据前述消息人士透露，在新土改方案中，农村集体经营性建设用地使用权在符合规划和用途管制的前提下，可以不经国家征收为国有建设用地，而是直接流转入市从事土地开发经营。

按照《土地管理法》规定，农村集体建设用地不得直接进入城市土地市场，而必须由政府按照规划征用为国有土地之后，才能在目前的城市土地市场上进行交易。

不过，十八届三中全会提出，允许符合规划和用途管制的集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。

我国市场化改革历经三十多年，多数产品和生产要素都实现了市场化，而土地作为最为基本的生产生活要素，市场化仍相对滞后。土地在农业、工商业、住宅间的配置主要通过地方政府而非由市场完成，土地交易处于卖方垄断下的买方竞争，造成了一方面城市土地价格不断高涨，另一方面大量农村集体建设用地闲置的矛盾局面。

郑风田认为，农村集体经营性建设用地入市对城乡建设统一市场的好处，就是打破了目前一头沉的现状。

“过去是大量的要素向城市流动，包括土地用途从农用到非农地的巨大增值收益也基本上流向城市，导致城乡发展失衡。农村经营性建设用地入市可以让增值部分留在农村，实现城乡均衡发展。”他对《中国新闻周刊》说。

新的试点方案料将就集体经营性建设用地入市提出具体的试点办法，为建立城乡统一的建设用地市场破题。

不过分析人士认为，考虑到目前农村尚缺乏统一规范的建设用地市场，以及经营性建设用地入市可能带来的影响的不确定性，试点的步伐不会过快。

陈锡文就一再提醒，“入市”这个问题看起来很简单，却有着明确的前置条件和限制条件，“只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。”

因此，新的试点方案对农村集体经营性建设用地入市的准入，也将遵循严格和谨慎的原则。据了解，北京市从今年开始为集体建设用地使用权确权，目前仅有1%的集体建设用地得到了入市批准。

宅基地退出：限定在农村集体经济组织成员内部

之前，有媒体报道称，新土改方案最大的亮点是提出了宅基地的退出机制。具体来说，退出的宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购，预留一定面积用于宅基地再分配，其余可以调整为集体经营性建设用地使用，实现宅基地财产性收益。

如这一方案若获批，则少数剩余宅基地通过退出和调整，可以“变身”为农村集体经营性建设用地，直接入市。不过，有接近方案的人士对《中国新闻周刊》表示，宅基地流转只能限定在农村集体经济组织成员内部，这一点在宅基地制度改革试点方案中不会突破。

随着城镇化发展，越来越多农民进城务工，导致农村宅基地闲置浪费问题日益突出。

政策虽然对宅基地退出与收回做出了规定，但由于使用权是无偿退出，导致有关政策不具有可操作性。

在现实生活中，对农民而言，退出闲置的宅基地既没有对房屋的补偿，也没有对退出宅基地的补贴，他们的选择当然是不会主动退出;而对农村集体来说，收回的宅基地不能直接上市交易、不能搞开发建设，同样也缺乏收回的动力。

近些年，安徽、浙江、宁夏、湖南等多个省区都对宅基地退出机制，进行了不同程度的探索。安徽省提出通过建立补偿机制，激励宅基地退出;浙江省则将宅基地使用权量化为“宅基地权票”，通过权票交易、流转实现农民宅基地的有偿退出。

据悉，新试点方案很可能会在农村内部建立一个宅基地市场，实现宅基地的有偿退出、出租和交易，既保留了宅基地的农村集体所有制制度，又达到了市场调配土地资源的目的。

征地制度：土地增值收益分配机制仍存在巨大分歧

根据现行《土地管理法》规定，农民集体土地转化为城市建设用地后，补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍。

由于补偿标准比较低，农民不满意，这些年各地征地引发的社会矛盾不断凸显。国土管理部门曾在上世纪末提出了“缩小征地范围、提高补偿标准、拓宽安置途径、完善征地程序”的改革思路。其后各项与土地改革相关的方案，均围绕这一思路展开。

2008年，十七届三中全会在总结上述思路及其实践的基础之上，提出了两个总体性目标：缩小政府征地范围，以及逐步建立城乡统一的建设用地市场。其目的，旨在提高农民在土地增值收益中所获得的比重。

这次会议结束后，国土部开始着手修订1986年颁布、仅在1998年修订过一次的《土地管理法》。其修订思路，是允许集体建设土地进入市场流转，将集体建设土地与国有土地提升至同地同权同价地位，以及相关内容的一系列修改。

从2009年开始直到2012年底，这部法律曾三次进入人大立法的修改计划，但至今修法计划仍未实现。

郑风田分析认为，究其原因，一方面是地方政府对土地财政还有严重的依赖，另一方面是对如何分配征地收入各方存在很大的分歧。

国土资源部调控和监测司改革协调处处长王爱民曾在一个研讨会上表示，在没有解决地方政府庞大债务问题，没有寻找到合适的替代土地财政方式的情况下，贸然打破现行土地基本制度构架，可能会带来不可想象、无法收拾的严重后果。

“另一个挑战是，如何建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。”郑风田说，如果巨额增值收益全部留在当地，会造成农民间的财富巨大不平衡，必须建立合理的土地税收制度，解决地方政府以及不同区位农民间的收入分配问题。

据悉，新土改试点很可能先按照不同的分配标准，在东部、中西部试点。深圳去年在这方面已经开始了探索，村集体、个人可获得30%的土地增值收益。

有消息称，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》审议通过之后，国土部将成立工作小组，确定试点内容以及试点细则，而《土地管理法》等相应修法工作也会在试点开展后加快步伐。