城镇化顶层制度与城乡体制改革的政策性架构设计

王娜

内容摘要：我国城镇化的发展已经进入关键期，城镇化顶层制度承载着城乡体制机制改革的转型任务，是我国扩大内需的根本保障，同时也存在着农民工市民化、社会分配、户籍制度、公共服务体系等多重待解之题。为了实现重点城市群与高端龙头城市的城镇化顶层制度大格局，和功能完善型与城乡联动特色的城镇化顶层制度小格局，本文以城镇化顶层制度与城乡体制改革为核心内容，探索了符合我国体制机制的政策性架构。

关键词：城镇化 顶层制度 城乡体制改革 政策性架构

我国城镇化顶层制度的基本格局

（一）重点城市群与高端龙头城市的大格局

我国在以“十八大”为指导的未来城镇化建设过程中，通过积极培育逐渐覆盖的全国重点城市群，逐步实现在全国区域范围内对城市空间结构进行优化重组，中西部地区是其中将要作为重点地区来实现重点城市群的区域。就目前我国中西部城市发展情况来看，我国中西部城市主要以中型和小型建筑为主，以此形成中小型的城市，而中西部地区大城市的发展则比较缓慢，并且各项基本设施和管理体制都还不完善，重点城市群的发展基本上还处于一种初级的发展阶段。与此同时，以“十八大”为指导的未来十年，我国将加大对中西部城市的建设投入力度，不断地加快城镇化建设进程，以及加快农民工快速转变成城市市民的步伐。所以，中西部地区发展的重点将是以快速发展中小型城市为基础，积极发展和培养大城市，逐渐形成完善便利的交通，对老旧经济产业结构进行改造升级，实现城市空间结构重组，形成我国中西部地区的重点城市群。

除了中西部地区重点城市群的大格局外，我国大城市更是未来中国城镇化发展的主要趋势，我国政府着力打造了以高端大气为主要形态的龙头型城市。“十八大”以来，我国不断地加快了城市化建设的步伐，逐渐实现了大城市的崛起，努力打造高端形态的龙头型大城市。中国发展研究基金会的数据研究表明，现阶段，我国的一线城市将会发展成为超巨型城市，如北京、上海、广州、香港等，现在的二线城市将会发展成为巨型城市，如武汉、天津、重庆，而像济南、成都、西安、大连等城市将会发展成为特大型城市，人口规模将达到100-300万，并且这样的大城市将会发展到40个以上。针对我国大城市的发展，应该制定并逐渐形成不同梯次的发展格局，可将北京、香港等城市作为第一梯次，积极引导这些城市向世界型城市发展，形成高端大气形态；并积极引导诸如珠海、深圳、大连等具有较大开发潜力的城市作为第二梯队，积极参与到我国全球经济化建设当中来，逐渐培养一批具有国际影响力的大城市，形成一批具有一定知名度的国际化大都市，同时针对部分经济比较发达的地区，还可以积极引导其逐步发展成为地域性中心城市，成为地区的龙头型高端城市。我国大城市的发展将会实现大跨越式的发展，并在这种大跨越式发展的推动下，其他各阶梯城市也将逐渐向高端形态城市迈进，并结合地区具有特色性的经济产业进行结构改造，将不同的经济结构进行调整并优化升级，以此带动地区甚至全国的经济发展，不断提高地区及大城市的经济实力和综合竞争力，形成具有中西部地区重点城市群，及40个以上高端龙头型城市的城镇化顶层制度的大格局。

（二）功能完善型与城乡联动特色的小格局

中小城市是我国城镇化建设的主要组成部分，并且中小城市在全国城市建设总数中占有较高的比例，中小城市的人口也占据了全国总人口的一半以上，且大部分为内地城市。在我国的城镇化建设进程中，应积极鼓励和支持中小城市不断扩大城市容量，重点解决现在中小城市面临的基础建设性问题。现阶段，我国中小城市及城镇主要面临的问题有就业率较低、公共性服务设施差等，从根本上解决这些问题，吸引更多的外部资金参与到城镇化建设过程中，不断地引导农民工向城市居民转变。“十八大”以来，我国建设中小城市的整体思路是积极发展逐渐形成一批功能完善的中小型城市，并且这些中小型城市能够承载较多的农民工，具有较强的将农民工市民化的功能，同时发展主体功能完善的中小城市必须同城市群建设相互协调发展。我国的中小城市要扩大内容量，加快农民工市民化的步伐，积极参与到城市群发展过程中来，分担大城市产业的分工，成为疏散大城市功能的主体。对于具备一定经济、政治等方面实力的中等城市，政府应加大相应的政策扶持力度，积极鼓励和引导这些中等城市经济产业的转型，使其发展成为具有更大辐射能力的中大型城市。在我国中西部地区，还应该加快建设功能完善型中小城市的步伐，使其成为经济快速增长的城市，在发展的过程中积极带动周边地方经济的发展，并聚集较多的要素，实现地方经济与中西部地区的跨越式发展，形成功能完善的中小城市发展格局。

在中小城市的功能完善发展格局外，还应在我国城镇化建设过程中，对于小城市有重点的发展联动城乡建设，因为小城市、小城镇是我国城镇化建设体系当中的主体部分。我国小城镇的总体思路是通过建立试点政策，积极发展经济实力，并逐渐形成一批功能完善的小城市，能够实现联动城乡统筹规划，积极吸引更多的外资投入，为地区人们提供更多的就业机会，努力建设成一批具有特色的小城镇，小城镇的建设规模应在一万个左右，小城镇的人口数量控制在三万左右。在经济发达的东部地区，在巨型城市和特大型城市以及城市群建设的过程中应该带动周边小城市的发展，逐渐形成一批经济实力强、产业结构完善、支撑能力强、公共性基础设施齐全、公共服务机制比较健全，并且能够与大城市发展相互协调的小城镇，实现地区城乡的联动。此外这些小城镇能够有效地分担大城市产业的分工，并且通过积极有效的措施进行改革，形成具有较大发展潜力和发展活力的小城市。在经济迅速发展的中西部地区，根据不同小城镇的优势和特点，对一些经济条件差、基础设施缺乏的小村庄、小城镇进行合并，有选择性地发展一批具有较大发展潜力的小城镇，使其成为承担农村公共服务的载体，以及发展成为联动城乡统筹的重点，形成中小城市功能完善，以及小城镇有效补充、联动城乡发展的城镇化顶层制度小格局。

城乡体制改革思路endprint

城乡体制改革的重要内容是城市政府职能的转变，政府职能的转变将会直接关系到城镇化建设发展的转变方式。城市政府职能的转变主要是对城市政府行政体制进行改革，制定和完善政府经济管理的制度框架，为大城市建设提供有效保障，我国政府在计划制定的框架下应不断完善公共设施建设、提高公共服务质量、完善公共管理制度等，逐渐实现城市政府职能由以前的权威式管理，转变为积极参与民主治理，从现在的单一型职能向城市治理多功能型职能转变。

（一）行政层次的减少

在城镇建设的新时期下，减少城市行政层次是城市行政改革的重要组成部分，要逐步推进省级直辖县的政府行政改革，首先通过对省直辖县的财政政策进行改革，努力实现地区经济财政市级化，县级管理模式；其次是在经济条件、物质文化比较成熟的地区逐步推进省级直辖县的政府行政改革，实现真正意义上的市级隶属机关，县级分权管理。通过对省级直辖县行政体制进行改革，各个阶层、各个地区的政府之间的关系将得到有效的改善，且针对各个地方存在的优劣势进行相互融合，为地方小城镇经济的发展提供更加广阔的空间。与此同时，在进行省级直辖县政府改革的过程中，不能对市级管理的积极方面进行一票否决，对于一些发展比较好的中心市级城市，省政府应该加大扶持力度，鼓励和激励市级政府进行改革，逐渐形成以中级城市为主、县级小城市为辅的城镇体系，这样的结构体系能够让省级政府在实现公共设施建设方面进行统一规划，从而实现区域经济发展格局的优化。

（二）行政区划的优化

优化城市行政区划是现代城镇化建设的基本措施，改革的基本思路是在进行改革区域的带动下，将其周边区域的政府职能进行转变，实现周边地区由地域性行政管理转变为城市型行政管理。首先应该积极推进中心城市行政区划进行改革，根据中心城市具有的不同特点，以及其对周边城市的影响力度，将周边条件成熟的区域划入到中心城市的范围内，转型成为市级管理，为中心城市向巨型城市和大型城市发展预留更多、更广的发展空间。其次应该积极推进中心城市的设置标准，及创新的模式化，将经济条件符合建制标准的城市进行有机整合优化形成省级直辖。最后是对县级行政管理规模进行有效整合，将居住人口较少的区域、生活习惯相似的区域、发展水平同级的区域进行合并。通过优化城市行政区划，能够有效、积极推动各级地方经济的发展壮大，有利于不同层次和级别的城市相互协调、相互融合，促进国家城市群的发展。

（三）权责关系的调整

调整城市权责关系的基本思路是对省级直辖县进行改革，从而有效地解决不同基层政府之间的权责问题，使县级政府的职能回归到原来的职责，并按照财权和事权相互统一的原则，完善县级政府的综合管理，同时根据我国城镇一体化建设的原则，加快县级政府行政管理体制改革。进一步明确省级政府与县级政府之间的行政职能关系，弱化省级政府在地方政府中的管理权力，推进县级政府行政、工商等方面的建设，逐步形成县级城市发展的内生机制，同时稳健地推进合乡并镇和中心城市扩建改革，通过具体方案改善地方的公共设施环境，强化地方政府的服务和管理职能。

城乡体制改革的政策性架构设计

（一）引导社会福利共享，加快户籍制度改革

“十八大”以来，我国的城镇化建设过程中，户籍制度改革应以小城市、小城镇作为主体，深入开展户籍改革制度，进一步开放小城市、小城镇的人口落户政策，逐渐建立完善统一的户籍管理制度，尽快让农民工适应市民角色的转变，为转变的农民工提供工作岗位，并在此基础上进一步放宽户籍限制，为农民工提供在大城市固定的住所、稳定的职业，为市民将来的生活提供保障。同时，还应该弱化市民福利同居民户籍之间的挂钩关系，加大对农民工利益保护的立法，及时废除针对农民工而设立的法规文件，让农民工在城市居住享有同等的待遇，实现全社会成员都能够享受改革的成果。

（二）建立覆盖城镇的公共性服务标准体系，推进土地制度改革

通过积极推进土地改革，不断完善土地制度，让土地真正实现公平、正当交易，让农民享有土地承包责任制，同置地盖房相互协调发展，或与城镇社会进行交易的权利。政府应加大对农村的扶持力度，加大相关政策的制定和财政支持的力度，不断拓展农村发展空间。其中，基本公共性服务是建设城镇化的基本要求，应加大对相关法律条文的制定，对城镇化建设地区附近的农村地区同步实现基础公共性服务建设，城镇化基础公共性设施网络式建设发展，应向周边地区均质化扩展，不断完善不同地区之间的转移支付制度，保证各个地区公共性基础标准化建设的资金需求。

（三）完善中小城镇和城市的政策扶持，启动城市群共同体发展的公共工程

中小城镇和城市是承担农村人口的主体，在公共基础性建设方面存在较大的发展阻力，因此在我国城镇化建设过程中，应该进一步加大对中小城镇和城市的政策扶持力度，不断制定和完善与当地经济发展相适应的法律法规。同时城市群作为城镇化建设的主体形态，应该充分发挥其所赋予的作用，进一步加大打造力度，形成重点城市与中心城市同中小城市、城镇一体化发展的城市群共同体，为城镇一体化发展提供有力保障，进行城镇化顶层制度设计与城乡体制改革的积极探索。

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