后发县域城乡一体化新格局形成机理研究

■白 云 副教授（山东理工大学马克思主义学院 山东淄博255049）

资源双向流动：新格局形成的突破口

我国工业体系的形成和初步建立，是在牺牲农业发展，通过工农业产品不等价交换的“剪刀差”实现的，导致了城乡间利益差别持续加大，是“三农”问题日益严重的根源。而对于农村而言，专业化水平、生产率水平、商业化水平和从市场中得到的真实收入能力均非常低，农村虽占县域人口和地域的绝大部分，但人均占有资源少，贫穷落后，是弱势社区；广大农民收入低，增长慢，是弱势群体；农业同样是弱质产业。因此，形成后发县域城乡一体化格局，改变这种“一头重、一头轻”的二元利益机制，应从制度上改变这种不平等的城乡关系，实现城乡资源双向流动。

解决城乡资源双向流动是县域城乡一体化新格局形成的突破口。在经济欠发达的后发县域城乡二元结构偏差相对严重的背景下，消除由城乡二元体制所造成的“经济不自由因素”，形成并扩大城乡互动发展的“经济自由”，显得至关重要。因而，后发县域要给农民平等的国民待遇、完整的财产权利和自由的发展空间，充分运用政府调控和市场的双重机制，促进城乡两大经济体有机融合，使城市和农村各扬所长，优势互补，使城乡之间人口、资金、技术、信息等要素实现有效流动，使农村经济社会结构向有利于大幅度提高综合生产力水平、有利于农民加快步伐奔小康的目标优化，实现整个县域快速、健康、协调发展。实现这一重大战略转变，关键是在平衡城乡经济社会关系、城乡产业结构战略调整、城乡生产力地域布局和城乡平等发展政策与体制等方面进行重大改革和创新，构建城乡经济统筹发展的基本框架。

破除后发县域的二元结构，形成城乡经济互动，就必须按照价值规律办事，建立城乡之间平等的市场交易规则，以市场平等竞争为原则，确立城乡间制度安排和政策规定，利用市场机制扭转当前城乡交易的巨大差价，实现县域城乡间的资源双向流动。后发县域经济大都依赖传统农业，劳动投入过多和资本、技术投入过少是传统农业资源配置的特点，也是传统农业效率低下的根源。传统农业要实现质的飞跃，就必须通过资本、技术等要素流入农业部门，农业富余劳动力流出农业部门，打破这种非均衡结构。只有这样，才能形成高效率的要素替代。要结合宏观市场需求，把资本、资源、技术和市场有效组合与发挥农业资源比较优势有机结合，形成竞争优势。要选准本地具有特色的优势产业，进行科学合理的产业规划，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游。同时，打破小农经济模式，生产出具有市场竞争力的大宗绿色农产品，全力推进农业产业化进程。通过县域工业发展为传统农业发展提供动力，从根本上解决农村人口转移问题。通过工业化带动农业产业化，进而推动城镇化，牵动农业和农村的发展，推进农业现代化，使后发县域产业在城乡之间进行广泛融合渗透，为城乡一体化发展提供坚强的物质基础，逐步实现共同繁荣。

体制和制度创新：新格局形成的关键

城市与农村的不平衡发展是世界各国在经济发展过程中都要面临的问题。30多年来，我国逐步加大了对承包经营权流转、要素市场、流通体制、户籍制度等方面的改革力度，加强了制度安排，改善了政府对农业的宏观调控方式，扩大了集体经济组织和农户的自主权，为改善城乡关系、解决新时期的“三农”问题奠定了基础。但是，在一些关键性的领域，政府缺位现象依然存在，对“三农”问题的解决、城乡关系的改善构成瓶颈性制约。

随着经济社会的发展，特别是科学发展观的提出，后发县域发展问题引起了中央和地方高度重视，城乡一体化发展的政策环境逐步改善，相关配套政策陆续出台，在制度、政策等方面向后发县域倾斜，同时鼓励后发县域通过管理和机制创新，促进地方加快发展。但是，一些后发县域的城乡机制制度缺陷仍然突出，阻碍了城乡一体化发展进程。

只有从体制改革、制度建设入手，才能从根本上和全局上破解二元结构。加强城乡密切协调，构建一体化的体制和制度创新框架，就必须在财政体制、行政体制、投融资体制和户籍制度、土地制度、社会保障制度等方面加大创新。改进县乡财政制度，调整市、县、乡三级财政支出结构，完善财政管理方式，加大市级财政对困难县的转移支付力度，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，加大对农业、农村和农民的支出比重，落实好农业税全免、粮食直补和农机购置补贴政策，逐步建立农村公共财政体制框架。全面推进农村产权制度改革。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；建立失地农民就业安置和最低生活保障制度，采取以农民土地承包权入股的方式，使农民分享经营性建设项目长期而稳定的收益。尽快建立城乡统一的劳动力市场和户籍制度。放宽城镇落户条件，取消对农民进城就业的各种歧视性规定和不合理限制。大力推进农村金融创新，出台金融机构支持县域经济发展的政策，充分发挥各类金融机构作用，为县域经济加快发展提供必要、稳定、持续的资金支持。调整城乡利益分配机制。按照“两个趋向”战略要求，在城乡统一制度安排基础上，通过直补益农、放权让利等措施，有针对性地建立起对农业和农民的救助和补贴机制，通过工商业资本反哺农业，提升农业开发的质量和效益，在拓宽农业开发的深度和广度的同时，重构以工补农、以商促农、以城助乡的利益分配机制，建立利益共享、风险共担的城乡经济联合体，通过以乡促城、以城带乡等方式，逐步推进城乡融合协调发展。

农村城镇化：新格局形成的空间载体

从世界各国的城镇化规律看，城镇化水平一般都高于工业化水平。但目前我国城镇化水平明显滞后于工业化，城乡分割的二元结构体制没有得到根本改变。这不仅制约我国农村经济社会发展，导致农村人口收入增长缓慢，还成为影响工业化和整个国民经济健康发展的重要制约因素。

在城市化和产业集聚的影响下，产业和生产要素的相对集中效应逐步增大。各种生产要素的集聚带来了集聚效应，这使得各要素主体的收益增大，从而造成农村富余劳动力等生产要素向某些中心区域迅速集中。在我国，由于农村人口数量庞大，中心区域仅仅依靠大中城市不能容纳所有的农村剩余劳动力，县城和小城镇便成为分流劳动力的重要空间载体。由此，促使我国农村城镇化的逐渐形成和发展。城市化发展的经验表明，农村城镇化能使农民增加收入、改进生活方式，从而缩小城乡居民收入差距，促进城乡一体化发展和城乡经济社会的统筹发展，与此同时，空间的融合带来较多的生产要素和较大的市场使县域经济也同步发展起来。

后发县域受区位条件、资源禀赋、产业基础的影响，城乡空间分布极不均衡，差异大、联系差，空间动态发展趋势差异明显。县域城乡空间布局合理、功能鲜明是城乡一体化的空间依托和表现形式。在推进城乡一体化进程中，应根据各县域的实际情况采取不同的发展策略。调整优化城镇体系，按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，坚持中心城、中心镇和中心村并举，着眼于提高土地的集约化利用水平，提高城镇承载能力，加快县城和小城镇建设，促进公共服务设施向农村延伸，促进城乡之间人力、物力、资金、技术等合理流动，通过规划空间的大发展，功能布局的大调整，提高城市对农村的支持和反哺能力，激发城乡协调发展的生机和活力。引导城乡居民合理流动，着眼于降低经济发展成本，适应县域的特殊自然环境，构筑可持续承载的生态环境体系，做到聚中有散、散中有聚、以聚为主，鼓励人口向小城镇及乡镇集中，促进城乡一体化进程。合理布局资源要素，注重产业发展与城乡空间的分布协调，县域城乡资源要素的空间布局要着眼于优化城乡互动的产业形态和生产方式的改变而进行配置，做到生产与生活结合，城乡空间的分布与工业、公共服务业、农业产业布局相结合。城乡空间布局与现代生活方式相适应，着眼于强化城乡基础设施衔接、互补的空间布局，由分散布局向城镇集聚空间布局转变，改善农村人居环境和生态环境，建立共建、共有、共享、可持续发展的城乡生态系统，实现城乡社会资源集约及高效利用。

基本公共服务均等化：新格局形成的基础

长期以来，我国城乡之间基本是“一国两策”，财政投入城市力度大，在教育、医疗、卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面，城乡之间差异很大，最终导致城乡面貌的巨大差距，严重影响了城乡经济社会的协调发展。近年来，我国各级政府重视农村基本公共服务建设，不断持续增加投资，农村基本公共服务供给在一定程度上得到了有效改善，但与农村、农民的实际需求相比，与城市相比，差距依然很大，农村基本公共服务供给不足的状况仍然没有得到大的改观。其主要表现在城乡基本公共设施供给差距较大。由于公共产品供给制度改革滞后，水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施在许多农村难以覆盖。如在教育方面，农村人口平均受教育程度远低于城镇人口，城乡师资水平的差距也很大。城乡社会保障不均等，我国城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的制度体系已逐步建立，而农村社会保障水平远低于城市，制度建设尚处于起步阶段。并且，农民、乡镇企业职工和进城农民工还没有完全纳入社会保障体系，农村仍主要依靠家庭保障和土地保障。

长期以来，社会事业的发展单纯依赖各级政府的投入和经济发展的反哺。城市社会事业的投入增大，给各级政府造成了较大压力，财政的紧张造成了农村基础设施建设和社会事业发展很难纳入到城乡统一发展规划之中，最终造成对农业发展、农村基本建设和农村社会事业发展的财政投入不足。在一些地区，尤其是中西部欠发达的后发县域，财政困难，财力弱，反哺“三农”能力不强，造成农村社会事业发展缓慢，严重困扰着各级政府。目前，后发县域仍缺乏足够的统筹城乡公共产品大致均等化供给的财政经济能力。在财政相对紧张、农村经济发展水平相对偏低、农民生产剩余较少的情况下，就很难真正建立起城乡公共服务均等化的长效机制，农村公共产品供给也只能在一种较低水平中改善。

推进城乡基本公共服务均等化是我国各级政府建设服务型政府，加强社会管理和公共服务的重要内容。在各级政府中，县级政府面对城乡，接近基层，功能齐备，是承上启下、沟通条块的枢纽，在推进城乡基本公共服务均等化上地位关键，作用重要。后发县域要统筹城乡管理体制改革，打破城乡界限，优化乡镇布局，调整乡镇职能，整合农业行政管理资源，调整各级政府部门的内设机构和行政职能，创新农业管理体制，建立城乡一体的规划管理体制和公共服务管理体系，工作向农村延伸，投入向农村倾斜。要加快缩小城乡之间社会事业和公共服务水平的差距，加大对后发县域的支持力度，按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，整合优化后发县域城乡教育、就业、医疗、卫生、社保等各种资源。继续加大对教育、医疗、卫生、社保的投入力度，构筑惠及后发县域的城乡教育、医疗、卫生、社保等公共服务一体化体系，逐步推动城乡社会事业和公共服务的均衡发展。

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