我国民间金融的制度缺陷及解决方略

2014-05-14耿军会李淑颖河北金融学院金融系河北保定071051

商业经济研究 2014年13期

■耿军会李淑颖（河北金融学院金融系河北保定 071051）

引言

民间金融是相对于官方金融而言的，是指民营金融机构提供的各种金融服务以及非金融机构的自然人、工商企业以及其他经济主体之间的金融活动。民间金融分为正规和非正规两种形式，前者主要是指那些在我国正式金融体制内并受金融监管部门监管的民间金融，主要有城市信用社（城市商业银行）、农村信用社（农村商业银行）等，贷款公司、农村资金互助社及村镇银行等新型民间金融也已经被央行纳入金融机构的范围；后者主要是指游离于现行制度法规边缘，在政府监管之外所存在的金融行为，例如民间借贷、合会、私人钱庄，股权投资、财富管理等。

我国民间金融的产生与发展

民间金融在我国有着悠久的历史。据苏晓生教授的研究，我国的民间融资行为最早可以追溯到西汉前期。虽然那时的融资方式和担保制度与现代意义上的融资模式大大不同，但作为一种非官方的融资现象一直延续到隋唐，并兴盛于明清。值得一提的是在民国初期，民间金融几近鼎盛；在浙江沿海地区，民间金融规模已经超过了政府金融的规模。改革开放以来，伴随着金融自由化和货币开放性趋势的推行，民间金融取得了较大的发展。这种勃兴的局面在很大程度上是由于官方金融垄断而对民间金融抑制导致的政策扭曲。由于官方金融自身存在诸多缺陷，由此而派生了民间信用活动。一般来讲在全国范围内，局部区域官方金融涵盖面越小，民间金融活动就越活跃，规模就越大。我国现行金融体制的官方垄断性主要表现为机构垄断、市场垄断、价格或利率垄断。只允许现行金融机构、国有企业和外国银行在中国开办银行或分支机构，其他任何企业或个人都不允许开办银行，这是机构垄断；只允许批准的正规金融机构从事存贷款业务，民间借贷长期属于非法行为，处于灰色地带，这是市场垄断；由央行统一制定存贷利率的政策和行为属于价格垄断。

我国城乡居民储蓄存款余额增长较快，某种程度上说明民间资本潜力巨大。民间资本不能开办银行，存银行很难保值增值，其他投资渠道狭窄，而民间金融活动又有着较高的回报，在趋利动机的驱使下，大量民间资本就流入了民间金融市场。正规金融机构特别是五大国有商业银行和地方股份制银行出于“安全性、流动性、收益性”的考虑，主要服务于大中企业及有政府背景的项目，主要服务区域是大中城市。正规金融向大企业放贷的能力过剩，但却不能有效满足中小企业和“三农”对资金的需求。而民间金融在我国民营经济和农村经济中扮演了重要的角色，成为满足中小企业、个体工商户、农业合作社及专业农户这些草根经济融资的重要渠道。民间金融是基于人际关系而建立与发展起来的，与正规金融机构融资相比，民间金融在信息、成本、管理、服务等方面具备较多的优势，与草根经济天然、长期地结合在一起。民间金融已经成为我国金融体系不可或缺的组成部分，在解决草根经济资金短缺、实现多样化资金供给方面具有天然优势。在我国浙江、江苏、广东、山东等沿海地区，由于非公有制经济发展较快，企业需要大量的资金，正规金融无法满足企业的需求，民间融资弥补了正规金融的不足。这些地区的民间金融规模大，浙江温州还被称作是“民间金融之乡”。

我国民间金融的发展现状及特点

改革开放以来，我国经济迅速发展，民间金融快速增长，融资规模巨大，融资主体逐渐多元化。

（一）融资规模大且发展迅猛

企业、居民投资意识增强，为剩余资金寻找出路。在通货膨胀预期和银行高存贷利差的条件下，一部分民间资本为追逐高收益，转向民间借贷。同时经济迅速增长带来大量的投资需求，尤其是民营企业和个私经济的资金需求难以从银行信贷渠道得到满足，迫使其转向民间融资渠道。民间金融的供给和需求都不断增长，民间资本不断发展壮大，民间金融的涉及面越来越广，融资规模急剧扩大。目前我国民间融资规模已超过3万亿元，而且近年增长速度接近30%。

（二）融资主体逐渐组织化

民间金融是一种复杂的金融现象，既包括保障性质的互助互济，也包括直接融资，还包括通过金融中介进行的融资活动。以往民间借贷作为自发、分散的融资活动，更多的是个人之间一种短期、小额、低息的资金互助行为，特别是在农村仍然广泛存在。直接融资主要是家族、乡邻、朋友之间在企业初创期和需求流动资金时相互借贷，以及较大规模的新办企业、房地产和高科技企业带有风险投资的性质的相互融资，这种投资性质的借贷利率高，甚至是高利贷。目前民间融资更多地体现为一种有中介组织参加的活动，在组织形式上主要包括农村资金互助社、贷款公司、典当担保、私募基金以及合会、钱庄等。近年来互联网金融异军突起，发展迅猛，民间资本成为互联网金融的重要拥护者和实践者。有资金的个人通过第三方网络平台把资金以信用贷款的方式贷放出去，这种P2P网贷发展很快。社交网络开始发放小额贷款，一些金融产品也可以网购。由于融资主体的组织化，民间金融运作逐渐规范化。借贷手续比以前完善，现在不少民间借贷的手续参照银行办理，须签订字据，甚至签订包含金额、期限、利率等内容的正式书面合同。抵押和担保贷款方式占比提高，信用贷款比例下降。不少民间融资出于受法律保护和借款人承受能力的角度考虑，其利率一般在银行同类贷款利率的4倍以内。

（三）融资方式逐渐公开化

社会公众已普遍接受通过民间融资手段来满足生产经营和消费需求的理念。合同法和民法等明确了民间借贷行为在某种程度上受法律保护，这促使民间融资市场逐渐公开化。近年来，我国部分商业银行以及信托投资公司推出了委托贷款新业务。有资金的企业或个人可以将资金由银行挑选客户代为放款，在银行的中介下，民间融资更为公开化。

（四）融资价值日益突出

当前民间金融已从生活消费需求为主转向以经营投资为主，主要解决草根经济生产经营资金不足，几乎渗透到国民经济的各个行业领域。民间金融对中小企业的成长和解决三农问题发挥了独特的作用。民间金融基本满足了中小微企业初创时期的风险投资需求，挽救了一批资金链已经或将要断裂的中小企业，扶持了一大批农业中小企业、农民专业合作社和创新型科技中小企业，对一大批中小微企业由小到大、由弱到强发展成大中型企业也功不可没。民间金融与官方金融初步形成相互补充、相互竞争、共同发展态势，有力推动了实体经济的发展。

我国民间金融的制度缺陷

美国经济学家麦金农和肖深入研究了民间金融在发展中国家产生的制度根源。指出：“由于缺乏规约民间金融的法律法规、缺乏民间金融的有效监管制度、缺乏相应的机构设置和撤并制度、缺乏脱离行政干预的组织制度、缺乏相应的信用制度、缺乏相应的风险规避和保障制度、缺乏规范的内部经营管理制度、缺乏有效的产权制度，使得发展中国家的民间金融出现了诸多经营环节的失范甚或违法犯罪的现象”。从总体上看，我国的民间金融存在着如下基于制度不规范基础上的弊端：

（一）民间金融还未取得正式的合法地位

遍布全国的国有控股商业银行、股份制商业银行和拥有现代化管理与技术的外国银行的分支网络组成了官方金融体系；传统的、小规模经营的民间金融，广泛存在于国民经济的各个层面，形成了二元金融体制。官方金融机构很难与需求复杂、贷款量少且信息高度不对称的草根经济合作，民间金融机构却可能克服正规金融机构的缺陷。民间金融具有制度层面的合法性，只要不违反法律的强制性规定，民间金融关系都应受法律保护。但是目前我国还没有一部法律或法规来确立民间金融的合法性，民间金融还未获得国民待遇，合法民间金融机构的数量也有限。小额贷款公司、融资性担保公司等具有融资功能的正规民间金融机构对缓解草根经济融资难问题具有重要的补位作用，有助于遏制地下钱庄、高利贷等非法金融，但限于数量偏少、覆盖范围有限，作用发挥不够。

（二）民间金融运作不规范且问题多、风险大

民间金融存在组织结构松散，管理方式落后，运作不规范等问题，容易引发经济纠纷和经济犯罪。民间金融机构还普遍存在筹资难问题。民间金融具有为追求高赢利而冒险或投机的一面，缺乏必要的法律约束，且随意性、隐蔽性较强，多数是私人交易行为，手续不规范，担保简单，更无跟踪监控机制，同时受借款人还款能力、经营状况和不可预期因素影响较大，易引发经济纠纷。民间金融机构也普遍没有完善的信贷管理办法来规范民间融资行为，随意性、主观性强，对融资方缺乏有效的监管手段，一旦融资方骗贷，将给供给方带来不可估量的损失。民间金融利率普遍超出了实体经济发展水平和融资方的实际承受能力。对于资金的供给方来说，利率高能够为其实现资金收益的最大化创造条件，但过分追求资金的收益，而忽视资金的安全性，为其按期收回资金增加了难度。对于融资方来说，民间金融利率过高，加重了其生产经营的成本支出，获取利润的空间被缩小，能否按期偿还借款成为未知数。有些欠贷企业近几年由于经营不善，资产负债率高，在难以取得银行资金支持的情况下，依靠民间融资特别是高利贷弥补资金缺口，加重了企业负担，增加了银行贷款回收的难度。银行信贷资金通过多种渠道转化为民间融资情况也大量存在，增加了银行信贷资金的风险。

（三）对民间金融缺乏有效的监管

民间金融是一把“双刃剑”，一方面民间金融促进了经济的发展，支持了民营企业的融资，推动了正规金融制度的改革与创新；另一方面，民间金融又干扰着我国的宏观金融调控，从而引发潜在的金融风险。加强对民间金融的监管，并不是要彻底“消灭”民间金融，而是通过合理的制度来规范民间金融，引导民间金融向着规范有序的方向发展。目前我国对正规民间金融机构采取分头管理的制度，小额贷款公司主要由地方政府监管，典当行、拍卖行由地方工商部门监管，而大型融资担保公司由银监会及派出机构监管。中央层面缺乏跨部门的民间金融协调监管机构；地方政府缺乏金融监管的人员、经验和技能。民间金融具有隐蔽性、分散性，有相当一部分民间金融还游离于国家政策法规之外，没有制度保障，也是监管的空白。监管乏力导致民间金融组织管理混乱，高利贷、金融诈骗等违法犯罪行为频发。

（四）民间金融影响国家宏观调控政策的实施

由于部分民间金融游离于金融体系之外，资金的流向不一定符合国家宏观经济政策和产业政策。民间金融具有强烈的逐利性，投资盲目。民间资本过多集中于新兴的利润空间大的行业，极易导致行业生产过剩，出现经济结构性风险。民间资本大量流向产品结构单一、科技含量低、高耗能高污染、不符合产业政策的产业或企业，维持其继续生存，增大了调整优化经济结构的难度。民间融资规模较大却没有纳入国家信贷总量，还干扰了中央银行对信贷和货币供给的总量监测与控制。

我国民间金融的制度创新机制

民间金融与正规金融公平竞争、相互补充、有序发展，才能促进金融市场繁荣活跃和效率提高，才能从根本上解决中小微企业和三农的融资难题。随着我国经济的快速发展，民间金融活动将更加活跃，规模将日趋扩大，形式也趋于多样。应该正确认识民间金融存在和发展的客观必然性和必要性，通过金融制度改革与创新，建立公平竞争、和谐发展的市场经济环境，促进民间金融的健康有序发展。推进民间金融制度创新是我国金融体制改革的重要组成部分。核心是要放松对民间金融的管制，疏堵结合，将一部分民间金融纳入正式法律制度，给予合法地位，创造条件让其自发地向规范化方向发展。

（一）创新民间金融法律制度

民间金融是一种内生性的金融制度，由于长期金融抑制，我国尚无一部专门的法律或行政法规对其做出全面系统地规定与调整。大多数民间金融游离于现行制度法规边缘，不仅严重制约其健康发展，限制其积极作用的发挥，还会产生一些严重的社会问题。我国应当改变抑制民间金融的政策，制定有利于民间金融合理发展的法律制度体系。制定《民间金融法》，明确界定融资和非法融资的界限，确定民间金融的法律地位，承认民间金融的合法性，保护正当的经营活动。引导其从地下转入地上，公开登记，逐步走向契约化和规范化轨道。明确民间金融机构的组织形式、财务制度、经营范围、市场准入与退出机制。明确组织禁止的民间金融行为及处罚规则。在《民间金融法》的框架下，地方政府可根据各地的经济发展状况制定不同的规章和具体的实施细则。在立法模式方面，可在民间金融发达的地区先行试点，再逐步扩大范围，最终制定出一部相对详尽的法律在全国统一施行。浙江温州已经出台第一部民间借贷的地方法规《温州民间融资管理条例》，这是温州民间借贷规范化、阳光化、法制化的重要突破。

（二）健全民间金融组织体系

放开金融市场准入，健全金融组织体系，实现金融机构多样化。尽量通过发展多元化的正式或准正式金融机构来挤出部分非正规金融活动，尤其是规模较大的，脱离人缘、地缘和血缘纽带约束的风险性较大的非正规金融活动。发展行业性、区域性民间金融机构，增强金融市场竞争活力。鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，吸引社会资本和外资，鼓励各种经济主体积极兴办为中小企业和三农服务的多种所有制的金融组织及消费金融机构，比如民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等。增设一些区域性金融机构，比如小额贷款公司、村镇银行、担保公司等，使之扩大规模。目前一批批互联网P2P网贷公司在陆续诞生和倒闭，因此要明确其性质、职能，促使其完善借贷流程，加强风险防控。适度拓宽民间金融机构融资渠道。对风险控制水平高、运作规范的小额贷款公司等民间金融机构，逐步开放银行间拆借、提高主动负债能力。

（三）建立全方位多层次的服务体系

金融监管部门和地方政府可以建立全方位多层次的服务体系，为民间金融的发展提供必要的信息服务、信用服务和担保服务等，使他们改进服务价格和质量，降低风险。可以利用央行的“征信系统”和“个人诚信档案”等，构建民间金融的信用信息服务平台。通过这个平台，让借贷双方自主、客观、准确地进行借贷决策。地方政府可以构筑规范运作、信息公开、有效监督、风险提示的民间借贷平台。如建设民间金融街，吸引民间金融组织入驻，并引入信用评估机构、担保机构提供配套服务，进行信用评估和担保。为进入民间金融街的民间金融组织提供交通条件、税收及其他公共服务。当入驻民间金融组织数量和融资额达到一定规模后，更有助于实现集聚效应和扩散效应。随着民间金融街民间借贷规模大的扩大，民间借贷的规范化程度、安全性和效率就会提高。民间金融街还具有类似金融机构孵化器的作用，可以更好地培育处于初创期的民间金融组织。

（四）加强对民间金融的监管和调控

民间金融监管制度应以提高金融资源配置公平高效、促进企业和公民获得平等融资机会为出发点，通过鼓励、引导、规范和监督管理，保障民间金融健康发展、提高包括民间金融在内的金融业的效率。政府要通过立法将民间金融纳入监管范围，对其实施依法监管。改变民间金融的监管思路，分层监管，并与工商、公安等部门形成监管合力。出台和完善相关规章制度，规范民间金融行为。对民间金融主体双方的权利义务、交易方式、契约要件、期限利率、税务征收、违约责任和权益保障等方面加以明确，推进民间金融交易契约化、规范化、标准化。对非法吸收公众存款、集资诈骗、高利转贷、金融传销、洗钱，以及暴力催收导致人身伤害等违法犯罪行为，公安、司法部门应及时介入，依法坚决取缔，严厉打击。加强对民间金融的检测与调控。构建与完善民间借贷跟踪监测体系，为经济决策及宏观调控提供更为全面的信息。引导民间资本合规投向符合国家产业政策的实体经济。对民间金融的规模、利率、投向等动态跟踪把握。建立有效的风险处理机制，对民间融资中出现的风险，能够采取迅速、有效的措施，及时转移和化解，阻止风险的蔓延。

解决民间金融问题从根本上来说要改变对民间金融的抑制政策，推动金融体制改革，加快金融自由化进程，对民间金融加以疏导。要放宽设立民营银行的限制，逐步实现利率市场化，利率市场化对民间金融的规范发展具有重要的意义。

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