雾霾推动执政之变

刘伊曼

2013年下半年，雾霾席卷中国北部、东部、东北部大范围区域。

2014年3月5日，国务院总理李克强在人民大会堂作政府工作报告时说：“雾霾天气范围扩大，环境污染矛盾突出，是大自然向粗放发展方式亮起的红灯。必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务。出重拳强化污染防治。”

在今年全国“两会”所有的议案提案建议中，与环境问题相关的数量位居第一，其中有关雾霾的最多。

“两会”会场上热烈的讨论，反映着民情民意的温度。在中国，一场由雾霾推动的发展方式、执政思路之变，正在展开。

同呼吸共命运的内涵

“上世纪80年代，我们也有大气污染。那时候都是点状的污染，主要是因为城市里面有钢铁等企业。”国家环保部污染防治司大气处副处长逯世泽说，现在的情况则是“区域污染连成片了”。

逯世泽分析说，之所以发生这样的情况，一是因为城镇化，城市之间日益靠近。二是由于工业布局太密集。以钢铁为例，过去点状污染的那些城市，一个城市的钢铁产能最多几百万吨，而现在，光是河北省，钢铁产能就有三亿吨。

早在2008年做奥运会保障的时候，京津冀地区就首次提出了大气污染的“联防联控”，采取了诸如让污染企业大面积停产等一些措施。虽然取得了明显效果，但这种应急模式很难长期坚持。

河北省石家庄市的官员、专家分析，作为重点保障的中心城市，北京不仅治理污染的经济实力比较雄厚，而且早在2008年前，其污染企业就已尽数外迁到河北等地。另外，在移动污染源部分，北京的油品标准和汽车排放标准更是走在全国前列，有专门的“京标”，品质差的油和污染重的车都不允许进入北京。这就是为什么在整片区域都污染的时候，北京的状况还能相对略好。

刚刚开始实施的《北京市大气污染防治条例》更是将这种制度保障推上了一个新台阶，很多条款都可圈可点。比如，《条例》提出坚持规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构，从源头到末端全程控制污染物排放。这不仅超越了“末端治理”的思路，更是对长久以来横冲直撞的发展模式的反思和变革。

联防联控，核心是利益共享、责任共担

然而，在华北平原一整片持续而深重的雾霾中，北京不可能独善其身。

《条例》的制定者当然也认识到了这一点，并提出加强与相关省区市的大气污染联防联控工作，建立重大污染事项通报制度，逐步实现重大监测信息和污染防治技术共享。

但是，地区之间的显著差异决定了联防联控的平台存在短板。就拿河北来说，除了信息可以共享、重大事件可以联防之外，经济、技术和制度保障都远远落后于北京。而地方保护主义等因素，又给联防联控增加了阻碍。

今年2月华北地区连续重污染天气出现以后，环保部组织了12路督察组分赴京津冀及周边地区，对重污染天气应对工作及《大气十条》落实情况进行专项督查。

“环保部的检查小组没有执法权力，也没有执法能力，不能直接对企业执法。只能通过发现的现象来佐证，看地方政府落实国务院的文件是否到位。我们现在下去都是带着记者，直接报道，头三天暗查，第四天通知当地政府，开始明查。把拍摄的一些证据放给地方领导看，说明检查中发现了什么问题，这些问题违反了国务院的什么要求，然后请地方政府给出解释。通过检查企业来达到检查政府的目的。” 国家环保部污染防治司司长赵英民说。

可是，让赵英民苦恼的是，督察小组去了第一家企业之后，所有的企业马上都知道了。

在抗污治霾联防联控尚未建立起成熟机制之前，在GDP的刚性要求下，一些区域内的企业以及地方政府部门，却早已形成了对抗检查的“联防联控”机制。

从GDP到GEP，调整指挥棒

不考核GDP，那又考核什么？记者获知，不少地方已经开始了改革和探索，如浙江省，对于杭州淳安、衢州开化等地的考核，不再涉及工业经济总量和人均生产总值等相关指标，而是增加了“水质”“空气质量”等内容。

早在上世纪末，中国科学院生态环境研究中心研究员欧阳志云就开始研究生态功能的价值化问题。他告诉记者，GDP用来衡量国民经济发展水平，是目前世界各国普遍采纳的国家和地方经济核算体系；社会指标有GNH（国民幸福指数），用来衡量社会发展水平；而人类社会赖以生存的自然生态系统，目前尚缺乏与现行的国民经济统计和核算体系接轨，同时被各国所接受的衡量指标。

不仅在中国，在全球范围内，生态系统的服务功能评估与生态系统核算，已经成为生态学与生态经济学的前沿。包括发达国家在内，都在寻求超越GDP的核算指标。但是，如何以生态系统服务功能评价的成果为基础，将生态效益纳入经济社会发展的评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系和考核办法，引导全社会参与环保、遏制生存环境的恶化，是关键性的“临门一脚”。

基于此，中科院生态环境研究中心跟多地合作，开始研究搭建“GEP”（生态系统生产总值）及其核算框架，旨在解决生态环境的保护成果如何纳入一个可量化的评估体系之中。

欧阳志云说，建立生态系统生产总值的核算机制，使之成为考核一个国家或地区生态保护成效和生态效益的指标，需要建立起国家生态系统核算框架与指标体系。最关键的是，“同GDP核算体系一样，它需要在具体的使用过程中不断探索和完善”。

（摘自《瞭望东方周刊》2014年第11期）endprint