我国街道社区地震应急管理机制研究——以北京市街道社区为例*

高 萍，齐 乐，徐国栋，李海君，王汝芹，姜纪沂

（1.防灾科技学院综合减灾研究所，河北三河065201；2.北京中达金桥技术服务有限公司，北京100029）

我国街道社区地震应急管理机制研究
——以北京市街道社区为例*

高 萍1，齐 乐2，徐国栋1，李海君1，王汝芹1，姜纪沂1

（1.防灾科技学院综合减灾研究所，河北三河065201；2.北京中达金桥技术服务有限公司，北京100029）

街道社区既是城市的基本单元，也是危机治理的基本单元。加强街道社区地震应急管理机制建设尤为重要。北京市街道社区地震应急管理机制建设取得了明显成效，在许多方面具有示范效应，但在应急准备、监测预警、应急处置以及恢复重建等方面仍存许多问题。以北京市为例，在分析地震应急管理机制现状基础上，对街道社区应急管理机制建设提出了新的思路和建议，以便促进我国街道社区地震应急管理机制建设的规范化和标准化。

社区；地震；应急；管理机制；北京

街道社区作为城市的基本单元，在破坏性地震发生时，社区居民不但是地震的直接受害人，同时也是应对震害的第一主体。由于街道社区组织和基础设施系统的脆弱性，地震将会对城市居民的生命安全和经济社会发展带来不可估量的损害。因此，在现行体制下，加强城市街道社区在全过程应急管理的地震应急管理机制建设，显得尤为重要［1－3］。

1 街道社区地震应急管理机制现状分析

我国“突发事件应对法”，将全过程应急管理划分为四个阶段：预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建［4］。下面分别就街道社区在这四个阶段的震害应急管理机制现状进行分析。

1.1 预防与应急准备阶段机制分析

预防与应急准备是做好地震应急管理工作的重要基础。工作内容主要包括五个方面：风险防范、预案准备、队伍建设、宣教动员、应对保障（表1）。其中风险防范和预案准备是首先要重点建设的方面。

1.1.1 街道社区地震风险防范现状

地震风险防范是指针对地震事件的风险管理过程，通过对地震风险的识别、衡量和控制，从而以较小的成本使风险所可能导致的损失达到最低程度的管理方法。地震的风险防范重点是危险源的排查。就调研的情况来看，北京市街道社区对于火灾隐患的排查工作做得比较好，而针对地震的风险隐患排查还不够到位。对于建筑构筑物的脆弱性排查相对做得比较好，前几年对重点街区陆续做过一次整体加固。但仍有大量平房区和棚户区未有加固，还有部分非重点街区的砖混楼房。对生命线工程的排查主要依赖于市政专业部门，街道作为区政府的派出构无从掌握专业部门的相关信息，对街道辖区地下管网系统的情况不摸底。

表1 街道社区震害预防与应急准备阶段机制建设的主要内容

1.1.2 街道社区地震应急预案准备方面

目前，北京市应急预案已经覆盖到所有区县和街道，形成了市、区县和街道社区的三级预案体系。社区、学校、企事业单位的应急预案正在建设中。现有预案存在的主要问题有如下几点：

（1）预案没有统一格式。目前街道地震应急预案没有统一的格式，体例顺序颠倒，用语不规范。

（2）预案中震前的风险防范内容缺失。大部分预案都是针对临震及震后的应急，没有震前的风险防范内容。

（3）缺乏预案沟通。街道社区的预案通常是直接参照区政府的相关预案修改而成，缺乏针对性，预案沟通机制缺失，利益相关体对预案缺乏认同。

（4）预案编制人员力量不足。街道社区缺乏专门的预案编制人员，不能很好完成预案编制工作。

（5）预案的可操作性差。由于多数街道地震应急预案是从区地震应急预案演化而来，预案的语言描述多为指导性，缺乏操作性。

（6）缺乏预案演练。

1.2 街道社区地震监测与预警机制方面

地震灾害监测与预警是以先进的信息技术为平台，通过预测震害潜在的隐患、危险，并对其进行动态监测，做出前瞻性分析和判断，及时评估其发生的可能性和危险程度，进行预防和警示，并通过综合分析判断，制定出针对性较强的应对措施的过程。其主要内容包括震害监测、信息评估、地震预报（表2）。

表2 街道社区震害监测与预警机制建设的主要内容

1.2.1 街道社区地震应急信息系统建设方面

北京市“十二五”规划中强调，建立基层应急指挥技术体系，依托电子政务网络，将有线通信、无线通信、视频会议、软件应用等系统延伸到街道，实现区县与街道（乡镇）应急技术系统的互联互通。推广应用性强的设备设施，逐步形成市、区县、街道（乡镇）三级应急指挥技术体系，完善突发事件信息系统，实现街道（乡镇）和社区（村）全面覆盖［5］。

目前，北京市在街道社区地震应急信息系统建设方面存在的主要问题有两方面：①街道社区应急信息系统中地震宏观异常监测功能缺失。地震宏观异常监测长期以来建设力度不够，旧有的宏观异常观测点也疏于管理；在街道社区层面更是未能发挥群测群防功能。②街道社区应急信息系统中生命线系统信息缺失。从北京市“十二五”时期应急体系发展规划看出，政府已经认识到加强生命线管网系统应急管理的重要性，把重点放在了行业部门对“重要基础设施”的应急管理上，但尚未考虑街道社区层面对于生命线系统的应急管理作用。

1.2.2 街道社区地震预报预警现方面

北京市依据可能发生地震灾害的紧迫程度，分三个地震预警级别，由低到高依次采用黄色（未来1年危险警示）、橙色（未来3月严重警示）、红色（未来10 d特别严重警示）三种颜色表示［6］。经调研发现目前在这方面存在的主要问题有两方面：①社区民众对所处地区的“震情”不了解。长期以来，北京作为政治文化中心，在震情的宣传方面一直都是“外松内紧”，致使北京市民普遍存在乐观心态，认为北京不会发生大的地震，即便发生地震，北京的房子结实也不会倒塌。②“黄色”和“橙色”预警的发布未面向公众。北京市地震应急预案里“黄色”和“橙色”预警，由市政府向市应急委及市地震应急指挥部成员及成员单位发布预警信息，并未面向公众发布［6］。这导致了政府和社区民众震情信息的不对称。这种不对称直接影响了社区基层的防震积极性。

1.3 街道社区震害应急处置与救援机制方面

在应急处置与救援阶段，机制建设的主要内容包括先期处置、快速评估、信息报告、决策指挥、社会动员、信息发布（表3）。其中，对人的生命救援是第一位的。街道社区群众既是应急救援的直接对象，又是应急救援的重要力量。实践表明，地震灾难中的生命抢救主要是靠自救互救完成的。这就要求街道社区层面一定要建立和区政府综合应急救援队伍相衔接的，更具有社区复合性灾害针对性的综合性应急救援队伍。

北京市在2012年开始社区救援队的组建试点工作。当年有200多个社区组建了救援队，并配备了社区应急避险地图、应急救援箱、救援电动车、担架车等装备，并为1 000多名社区居民提供紧急救援培训，组建社区应急救援体系［7］。

存在的问题主要有两大方面：①社区居民自救互救意识淡薄。调研表明，大多数市民相信北京不会有大的地震，在很多社区服务站的宣传角里，有火灾宣传册、民防宣传册等，唯独没有地震宣传册。还有社区每年都会组织居民举行防火演练，但却很少防震演练。防震减灾宣传教育普及率不高，发展不平衡。公众对防震减灾的认知程度还比较低下，民众的地震心理承受能力总体较弱，缺乏自我防护与自救技能的训练。②街道社区应急救援队伍建设薄弱。表现在人员缺乏，经费不足，志愿者缺乏管理和培训，专业技能不够等；尤其是一些以1980年代老旧建筑为主的社区大部分都是老年居民，救援队伍建设难度大。

1.4 街道社区震害恢复重建机制方面

社区震害恢复与重建机制的建设内容包括善后恢复、救助补偿、调查评估、规划重建（表4）。社区居民面对灾后的非正常状况，最希望的就是一切都恢复到灾前状态，主要是三个方面的恢复，即住所恢复、经济恢复和心理恢复，建立健全社区自身的灾后恢复重建机制非常重要。在这方面存在的主要问题有：①居民地震保险机制不健全。我国尚未建立起地震保险制度。地震往往引发的是大范围巨灾，单靠国家财政难以满足救济需要，社会慈善机构的捐赠也只是辅助，具有不确定性。极少有保险公司愿意承担地震险。②心理干预机制不完善。绝大部分社区没有建立灾害危机心理干预志愿者队伍，事前也缺乏相应的宣传教育，绝大部分人对震害“灾难”认识模糊，一旦真的灾难来临，很容易产生较严重的心理问题。

表4 社区震害恢复与重建机制建设的主要内容

2 街道社区震害应急管理机制建设的建议

2.1 震害应急准备阶段机制建设

2.1.1 街道社区震害风险防范措施建议

（1）震害风险防范组织专门化

由于震害的风险防范涉及到较多部门，沟通协调难度较大。因此，应在街道社区地震灾害应急领导小组下面，成立专门的震害风险防范组，向上协助区政府做好相关工作，向下加强街道社区层面风险管理能力。

（2）震害风险防范的人员多元化

震害风险防范组的人员应由街道办事处公务人员，地震、生命线工程、消防、建筑等方面的技术专家、应急管理专家以及辖区企事业单位风险管理部门人员，辖区学校、医院风险管理人员，各个社区应急减灾工作组风险管理人员共同组成，构筑起街道层面风险防范的利益相关体团队。这个团队可识别辖区内可能的地震直接灾害和次生灾害，并绘制震害风险图，做出震害风险评估报告，作为街道应急能力建设依据。

（3）震害风险防范工作流程规范化

震害风险防范工作流程由计划和准备、风险识别、风险评估、风险控制、风险监测、风险预警和风险沟通几个环节组成。

（4）震害风险防范危险源管理电子化

依托街道电子政务平台建设危险源地理信息系统，实现危险源电子化管理，加强街道社区层面社会脆弱性的评估分析、应急能力和应急资源评价。

2.1.2 街道社区地震应急预案准备建议

（1）预案准备规范化

主管部门要统一规范街道社区地震应急预案编制；开发关键工作流程，统一编制格式。

（2）预案编制专业化

主管部门要帮助街道社区建立应急预案编制专家库，预案编制人员应和风险防范人员相一致，同时吸纳利益相关体（社区居民、辖区单位、非政府组织等）参与。这样，既能保证预案编制的专业性，也能在利益相关体之间形成认同感，利于执行预案的自觉性。

（3）预案演练制度化

建立街道社区地震应急预案的规范化管理制度，主管部门应出台街道社区地震应急预案演练管理条例，使基层社区单元的地震应急预案演练制度化。

2.2 震害风险监测与预警阶段机制建议

2.2.1 街道社区震害应急信息系统建设建议

（1）街道社区震害应急信息系统开放手机端口

应急信息技术平台承载着上情下达和下情上达的双重任务，是基层应急管理的重要技术支撑。应将地震系统的群测群防网络端口接入到社区应急技术平台，实现互联互通，充分发挥地震灾害信息员和普通民众的作用，将系统内的宏观异常观测点和普通民众的宏观异常观测信息相结合，更好地发挥群测群防作用。

（2）街道社区震害应急信息系统中嵌入生命线系统功能模块

生命线系统通常包括供水、排水、供电、供气、供热、通信、交通等。将区政府应急信息系统中的生命线数据信息导入到街道社区应急信息系统中，利用GIS的图层管理功能，可以清楚看到街道辖区内地上、地下生命线管网的展布状况。这样，社区在规划避灾路线时，尽可能避开可能引发次生灾害的管网，免得受到二次伤害。同时，作为街道层面，可加强对人口稠密、管网密集地区的日常值守监测，及时发现问题，及时上报主管部门。

2.2.2 街道社区震害预报预警建议

（1）发布公众版的地震小区划电子地图

现在的《中国地震烈度区划图》（earthquake intensity zoningmap of China），是根据国家抗震设防需要和当前的科学技术水平，按照长时期内各地可能遭受的地震危险程度对国土进行划分，以图件的形式展示地区间潜在地震危险性的差异［8］。一直以来，《中国地震烈度区划图》只是在行业内部使用，并未提供公众使用。

在当前倡导全民参与防灾减灾的形势下，应该考虑发布北京市或者城内六区公众版的地震小区划电子地图，使社区居民能够基本清楚自己所处地区地震危险性的程度，进而促进形成防震减灾的自觉意识和内在动力，更好地进行应急准备。

（2）放宽公众预警时限

在地震预报还很不成熟的当今，应该考虑将北京市长期、中期的地震趋势预报向公众说明。在黄色预警、橙色预警、红色预警的基础上，增添蓝色预警（未来5～10年危险警示），形成蓝、黄、橙、红四级预警，且全部面向公众发布。

2.3 应急处置与救援机制建议

2.3.1 加强社区地震现场的灾情速报

目前，北京市及其他部分大中城市已经在电子政务平台上实现了网格化管理，就是将社区的行政区域进一步细分为若干个网格，每个网格设有网格长和网格信息员［9］，在网格区域内一旦发生紧急情况，网格长和网格信息员就会利用基于3G的智能手机终端及时将灾情以音视频、文字的形式报送给街道办，街道办应急指挥系统不仅能及时反应灾情，同时能精确显示信息报告人的地理位置，使得政府的应急救援资源配置更加细致化和精确化。

在地震重点监视防御区完全可以借用网格化管理思路，设置地震灾害网格信息员，每个网格的监视范围也就只有三、五栋楼，一旦地震发生，可以迅速利用手机网络终端向街道电子政务平台发送灾情信息，基于Webgis技术的应急指挥平台（电子政务平台）可以方便的将灾情信息直观地呈现出来，能够较为真实且动态地反映出建筑物的损害、人员伤亡、基础设施损害、次生灾害的情况［10］。这样，在互联互通的街道办、区政府和市政府的应急指挥平台（电子政务平台）上能够很快得到地震的影响范围及灾情强度，便于调集资源，协同联动，紧急施救。

地震部门应将系统内的地震烈度速报系统和震区政府的电子政务平台相连通，将系统内通过地震参数输入模型测算的灾情结果与政府的应急指挥平台（电子政务平台）实际报送结果相比较，进行适当修正，使系统内的模型测算更接近于实际，以便使模型测算有更广泛的指导性。

2.3.2 加强社区民众自救互救能力建设

社区民众自救互救能力的建设主要通过以下三个方面：

（1）疏通民众“知情”渠道。对于地震应急管理来讲，无论体制机制多么完善，预案多么完备，应急的最终效果是依赖于人的自觉意识来完成的。而民众地震防灾自觉意识的唤醒，需要获得必要的知情权，使人们真正了解自己所处地区可能的震情趋势和灾情风险的严峻。只有这样，才能使民众真正从思想上认识到自救互救的重要性。地震重点监视防御区的地方政府应每年将中国地震局的中、长期地震趋势会商情况以“区域震情趋势民众报告书”的形式，由市政府到区政府再到街道办，层层下发学习，最后由居委会出面向社区民众给予告知，加大震情趋势和灾情风险的宣传力度，充分加大民众对地震应急防御的重视。当然，这个过程要始终把握“适度”的原则。

（2）加强家庭自救互救能力建设。比如分发应急卡片、宣传册，在“5.12”防灾减灾日加强宣传力度，并加强演练等。这些工作迫切需要规范化、标准化。这项工作应由地震部门、建设部门、消防部门、民政部门及国务院应急办联合出台相关指南，各个地方政府制定相关标准，充分发挥我国社区居委会的“半行政半自治”组织特性，在街道办的指导下，将自救互救工作真正落实到每一户家庭，每一个人。

（3）加强街道社区综合应急队伍建设。街道应整合具有救援专业知识和经验的人员，比如警务人员、医务人员、民兵、预备役人员、物业保安、志愿者等，建立综合性应急救援队伍，配备救援队员装备、大型救援箱、应急救援车和轻型摩托车等常备救援物资。大震发生时能够进行重点灾区的先期救援处置。社区也应建立自己的地震救援队，由于熟悉社区环境，地震时能很快组织居民撤离，对埋压人员能在第一时间进行救援。当专业救援队到来时，街道社区救援队应做好辅助救援工作。

2.4 恢复重建机制建议

（1）加强社区居民地震保险意识

在我国近些年地震频发且地震保险制度不健全的情况下，尤其要加强民众的地震保险意识，以便促进地震保险制度的出台。只有建立健全国家层面的地震保险制度，给保险公司以财政支持，发展培育地震险种，才能使民众的财产损失得到最大程度的补偿。

（2）重视编制社区灾后恢复重建规划

作为街道层面的地震应急预案，应将震害的恢复重建规划作为附件附在预案后面。真正发生地震后，用于恢复重建规划的时间很短。如果事前就做好规划，到时候就会心中有数，只需根据具体灾情做相应调整即可［11］。

（3）加强社区心理干预志愿者队伍建设

就目前的情况看，北京区政府总体应急预案里有关于灾后心理干预的内容。预案强调由卫生部门组织工会、共青团、妇联、红十字会等人民团体，组织开展心理咨询、抚慰等心理危机干预工作。这样做当然是一项很好的措施，但也存在一定问题。通常，被干预人面对专业心理师有一种抗拒心理，认为自己能挺过去，不愿敞开心扉。人们更愿意跟自己较为熟悉的人交流心理感受。社区若能够建立“熟人”心理志愿者队伍，心理抚慰的效果会更好。同时，社区心理志愿者也能及时发现那些灾后心理严重失衡的人，这样便于和专业心理师相配合，进行持续跟踪干预治疗。

3 结语

街道社区应急管理机制建设是一个不断积累经验，逐渐成熟的过程，北京市应急管理机制建设已经取得一定成效。本文围绕应急管理的四个阶段，为街道社区层面震害应急管理机制的建设提供了新的思路，随着实践探索的深入和认识的不断提高，该机制必将不断改进和完善，也将更好地发挥示范作用，促进我国社区震害应急管理机制的规范化和标准化。

［1］ 易亮，张亚美，黄维，等.社区防灾减灾资源评价体系探讨［J］.灾害学，2012，27（1）：125－129.

［2］ 张振国，温家洪，李雪丽.面向社区的参与式灾害风险评估模型研究［J］.灾害学，2013，28（3）：142－146.

［3］ 陈容，崔鹏.社区灾害风险管理现状与展望［J］.灾害学，2013，28（1）：133－138.

［4］ 李飞.《中华人民共和国突发事件应对法》释义及实用指南［M］.北京：中国民主法治出版社，2007：53.

［5］ 北京市应急网.北京市“十二五”时期应急体系发展规划［EB／OL］.（2011－07－01）［2013－11－11］.http：／／www.piaocafe.com.

［6］ 北京市应急网.北京市地震应急预案［EB／OL］.（2010－11－09）［2013－11－11］.http：／／www.bjyj.gov.cn.

［7］ 中国新闻网.北京将投入约10亿元建社区救援队［EB／OL］.（2012－10－11）［2013－11－11］.http：／／www.chinanews.com.

［8］ 360百科.中国地震烈度区划图［EB／OL］.（2012－12－10）［2013－11－11］.http：／／baike.so.com／doc／5333738.html.

［9］ 王名，杨丽.北京市网格化服务管理模式研究［J］.中国行政管理，2012（2）：22－24.

［10］赵春艳，冯启民.城市防灾应急信息数据管理研究［J］.灾害学，2010，25（supp.1）：317－338.

［11］王宏伟.重大突发事件应急机制研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2010：163－164.

Research on Earthquake Emergency M anagement M echanism of Subdistrict Community in China——Using the Subdistrict Community in Beijing as an Exam ple

Gao Ping1，Qi Le2，Xu Guodong1，Li Haijun1，Wang Ruqin1and Jiang Jiyi
（1．Disaster Prevention Institute of Science and Technology，Sanhe 065201，China；2．China Golden Bridge Technology＆Services Co．，Ltd，Beijing 100029，China）

Community is the basic unit of the city，and is also the basic unit of crisis governance.earthquake emergencymanagementmechanism construction of strengthening communities is particularly important.The process of Earthquake emergencymanagement in Beijing subdistrict is effective and is demonstrated，but there are a lot of problems in emergency preparedness，monitoring，warning，emergency response and rebuild.Taking Beijing as an example，based on the analysis of current situation of Earthquake emergency managementmechanism，new ideas and suggestions of the community emergencymanagementmechanism construction are put forward，so as to promote the standardization and normalization of China′s community Earthquake emergency managementmechanism construction.

subdistrict；earthquake；emergency；managementmechanism；Beijing

X43

A

1000－811X（2014）03－0192－05

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.03.035

高萍，齐乐，徐国栋，等.我国街道社区地震应急管理机制研究——以北京市街道社区为例［J］.灾害学，2014，29（3）：192－196.［Gao Ping，Qi Le，Xu Guodong，etal.Research on Earthquake Emergency Management Mechanism of Subdistrict Community in China——Using the Subdistrict Community in Beijing as an Example［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（3）：192－196.］

2014－03－12

2014－04－20

中国地震局政策研究课题基金项目（2013－26）

高 萍（1963－），女，陕西西安人，硕士，副教授，研究方向为应急管理.E－mail：737169797＠qq.com

姜纪沂（1979－），男，山东沂南人，博士，副教授，研究方向为地震安全性评价.E－mail：784424850＠qq.com